Ehdotus hallituksen esitykseksi laiksi Metsähallituksesta

Maa- ja metsätalousministeriö

Maa- ja metsätalousministeriö on kirjeellään 29.1.2004 pyytänyt Suomen Yrittäjiltä lausuntoa ehdotuksesta hallituksen esitykseksi Metsähallituslaiksi. Suomen Yrittäjät esittää lausuntonaan mainitusta ehdotuksesta asianomaisia aluejärjestöjä kuultuaan seuraavan:

Aluksi

Metsähallituksen toiminta on yhteiskunnallisesti hyvin merkityksellistä, kuten ehdotuksen perusteluissa todetaan. Erityisen suuri merkitys Metsähallituksen toiminnalla on maamme itäisissä ja pohjoisissa osissa. Tämä koskee sekä alueiden asukkaiden oikeuksia ja elinkeinonharjoittamisen oikeutta yleensä että erilaisia erityisiä kansalaisryhmiä ja erityisiä elinkeinoja.

Suomen Yrittäjät on saanut Metsähallituksen toiminnasta runsaasti kriittistä palautetta. Kriittisyys on kohdistunut erityisesti Villin Pohjolan harjoittamaan liiketoimintaan, mutta arvostelua ovat aiheuttaneet myös Metsähallituksen vuokraustoiminta sekä lupakäytännöt.

Kritiikistä huolimatta yrittäjät ovat todenneet, että Metsähallituksen toiminnasta on ollut yksityisille elinkeinonharjoittajille myös hyötyä. Metsähallituksen resurssit ovat niin suuret, että sen harjoittamasta toiminnasta ja rakentamasta infrastruktuurista on syntynyt yritystoiminnalle tilausta laajemminkin. Villin Pohjolan toiminnastakin voidaan todeta, että yhteistyö yrittäjien suuntaan on jossakin määrin parantunut. Metsähallituksen toiminnan positiivisista aluetaloudellisista vaikutuksista ei kuitenkaan saa seurata, että aiheutuneisiin rakenteellisiin kilpailuongelmiin ei puututa.

Yleisesti ottaen voidaan sanoa, että viimeisten muutaman vuoden aikana Metsähallituksen ja yksityisten yritysten suhteet ovat jonkin verran parantuneet. Perustavaa laatua olevat – Metsähallituksen julkisesta omistuksesta ja lukuisista ristiriitaisista rooleista johtuvat – ongelmat ovat kuitenkin jatkuvasti läsnä ja konkreettista kritiikkiä aiheutuu yksittäistapauksissa edelleen.

Lausunnolla olevan ehdotuksen suurin puute on siinä, että perusongelmiin ei ole pureuduttu riittävästi. Esityksen perusteluissa (s. 3) todetaan, että Metsähallituksen aseman perusteita koskeva uudelleenarviointi ei ole kuulunut esityksen valmistelua koskevaan tehtävään. Lisäksi perusteluista (s. 16) ilmenee, että ehdotus on valmisteltu virkamiestyönä.

Suomen Yrittäjät esittää peruskannanottonaan, että jatkovalmistelussa näkökulmia on laajennettava. Tarkastelun kohteeksi on otettava myös Metsähallituksen aseman perusteet. Valmisteluun on kytkettävä olennaiset sidosryhmät kiinteästi mukaan ja siinä on kiinnitettävä huomattavasti tähänastista voimakkaammin huomiota säännösten elinkeino- ja kilpailuoikeudellisiin vaikutuksiin.

Metsähallituksen perusrakenne ja sen vaihtoehdot

Lausunnolla olevassa ehdotuksessa on lähinnä toteutettu ne valmistelussa välttämättömänä pidetyt teknisluontoiset muutokset, joita valtion liikelaitoksista annetun lain muutoksista seuraa. Niin kuin yllä on todettu, Metsähallituksen aseman perusteita ei ole arvioitu ehdotuksessa uudelleen. Merkittävää on, että ehdotuksen johdannossa (s. 3) todetaan kuitenkin, että vaikka Metsähallituksen yhteiskunnalliset tehtävät eivät kaikilta osin ole sopusoinnussa liiketaloudellisten toimintaperiaatteiden kanssa, erilaisten tehtävien yhteensovittamisessa on onnistuttu koko yhteiskunnan kannalta hyvin.

Suomen Yrittäjät katsoo, että Metsähallituksen aseman perusteita ja toiminnan vaikutuksia olisi tullut analysoida huolellisesti ja kriittisesti osana ehdotuksen valmistelua. Ehdotuksessa ei esitetä mitään perusteluita sille, että Metsähallituksen katsotaan onnistuneen erilaisten intressien yhteensovittamisessa hyvin. Erityisen puutteellisesti ehdotuksessa on käsitelty nykyisten ja ehdotettujen säännösten sekä Metsähallituksen käytännön toiminnan suhdetta kilpailuoikeudelliseen sääntelyyn.

Valtion harjoittamaan liiketoimintaan on suhtauduttava varauksellisesti. Valtion omistamien yritysten asema markkinoilla on monessa mielessä kilpailuoikeudellisesti ja kilpailupoliittisesti ongelmallinen. Erityisen ongelmalliseksi liiketoiminta muodostuu silloin, kun sama valtion organisaatio vastaa sekä viranomaistoiminnoista että liiketoiminnan harjoittamisesta.

Yleisenä lähtökohtana tulee olla, että valtio ei harjoita liiketoimintaa, vaan luo mahdollisimman hyvät liiketoiminnan harjoittamisen edellytykset. Jos liiketoimintaa kuitenkin poikkeuksellisesti harjoitetaan, se tulee yksiselitteisesti ja läpinäkyvästi erottaa viranomaistoiminnan harjoittamisesta ja muiden julkisten tehtävien hoitamisesta. Esimerkkinä oikeansuuntaisesta kehityksestä voidaan pitää Tieliikelaitoksen ja Tiehallinnon muodostamista, jonka tuloksena viranomaistehtävät ja liiketoiminnan harjoittaminen erotettiin pysyvästi toisistaan. Vaikka eriyttäminenkään ei vielä takaa markkinoiden toimivan neutraalisti, se lisää toiminnan läpinäkyvyyttä ja vähentää tilanteita, joissa saattaa aiheutua ristiriitoja saman organisaation eri tehtävien ja intressien välillä.

Lausunnolla olevan ehdotuksen perusteluissa (s. 12) väitetään, että Metsähallituksen nykyisessä rakenteessa ei ole havaittu sellaisia puutteita, että julkiset hallintotehtävät olisi siirrettävä pois Metsähallitukselta. Edelleen perusteluissa todetaan, että vaihtoehtoista, tarkoituksenmukaista ja kustannustehokasta sijoituspaikkaa julkisille hallintotehtäville ei ole osoitettavissa.

Metsähallituksen tapauksessa on selvää, että liikelaitoksella on erilaisia selkeitä julkisen vallan käyttöön liittyviä tehtäviä ja niistä täysin erillisiä liiketoiminnan harjoittamiseen liittyviä tehtäviä. Toisin kuin ehdotuksen perusteluissa väitetään, mikään ei edellytä, että kaikki eri funktiot pidettäisiin jatkossakin saman liikelaitoksen sisällä. Tehdyn ehdotuksen lähestymistapa valmistelun kohteeseen on jossakin määrin ristiriitainen: Toisaalta kerrotaan, että perustavaa laatua oleviin kysymyksiin ei ole voitu toimeksiannon puitteissa paneutua. Toisaalta väitetään, että nykyinen rakenne on niin erinomainen, että sitä ole edes tarpeen muuttaa. Näin voimakkaasta tarkoitushakuisuudesta on väistämättä seurannut kritiikin puutetta.

Yllä selostetuilla perusteilla katsomme, että jatkovalmistelussa on tarkasteltava liikelaitoksen asemaa kokonaisuutena, siis myös Metsähallituksen aseman perusteita. Valmistelussa on käytävä läpi eri vaihtoehdot, joiden tuloksena Metsähallituksen rakenteessa olevat ongelmat saadaan purettua.

Lähtökohtana Metsähallituksen aseman kehittämisessä on oltava se, että viranomaistoiminnot ja liiketoiminta sekä erilaisten palveluiden tilaaminen ja tuottaminen erotetaan toisistaan. Useat nykyiset liiketoimintayksiköt on mahdollista yhtiöittää ja yksityistää. Tulevassa organisaatiossa on mahdollista siirtyä tilaaja-tuottaja -mallin soveltamiseen, mitä kilpailuvirastokin on aiemmissa kannanotoissaan edellyttänyt harkittavaksi.

Kaikki jatkossa esitettävät näkökohdat palautuvat yllä käsiteltyyn kysymykseen. Olennaista on, mitä tehdään Metsähallituksen perusrakenteelle. Tästä huolimatta esitämme eräitä huomautuksia, jotka liittyvät lakiehdotuksen elinkeino-oikeudellisiin ja kilpailuoikeudellisiin vaikutuksiin.

Metsähallituksen toiminnan elinkeino-oikeudellista arviointia

Lakiehdotuksessa arvioidaan lyhyesti esitysten suhdetta lähinnä saamelaiskulttuurin ja luontaiselinkeinojen harjoittamisen kannalta. Toteamme, että Metsähallituksen toiminnalla on erityisesti Lapissa merkittävää vaikutusta paikallisten asukkaiden oikeuksiin ja sitä kautta yleiseen elinkeinonharjoittamiseen.

Lakiehdotuksen jatkovalmistelussa on kiinnitettävä suurempaa huomiota perustuslaissa turvatun elinkeinonharjoittamisen vapauden ja Metsähallitusta koskevan sääntelyn suhteeseen. Metsähallituslaki ja sen käytännön soveltaminen eivät missään olosuhteissa saa vaarantaa elinkeinonharjoittamisen vapautta. Elinkeinonharjoittamisen vapauteen vaikuttavat toki monet muutkin säännökset, mutta metsähallituslailla on jo sellaisenaan heijastusvaikutuksia elinkeinonharjoittamisen vapauden toteutumiseen käytännössä. Tämäkin kysymys kytkeytyy osaltaan perusratkaisuihin Metsähallituksen rakenteesta: On ongelmallista, että sama organisaatio harjoittaa liiketoimintaa ja vastaa julkisen vallan käytöstä asioissa, joilla on suurta merkitystä paikallisten elinkeinonharjoittajien ja asukkaiden kannalta.

Metsähallituksen toiminnan kilpailuoikeudellista arviointia

Niin kuin esityksen perusteluissa todetaan, Metsähallituksen liiketoiminnan ytimen muodostaa metsätalous. Puutavaran myynti on liikelaitoksen liikevaihdosta yli 90 %. Näin ollen muut liiketoiminnot ovat liikelaitoksen itsensä kannalta huomattavasti vähemmän merkityksellisiä.

Yllä on jo todettu, että yrittäjät ovat esittäneet kritiikkiä erityisesti Villin Pohjolan liiketoiminnasta. Lisäksi Metsähallituksen toimintapolitiikkaa mm. valtion alueiden vuokraajana on arvosteltu. On mm. esitetty, että Villi Pohjola saa epäoikeutettua etua silloin, kun se kilpailee yrittäjien kanssa samoilla hyödyke- ja maantieteellisillä markkinoilla ja vuokraa liiketoimintaansa alueita valtiolta eli Metsähallitukselta.

Osaksi kritiikissä on kyse Villin Pohjolan toiminnasta ylipäänsä samoilla markkinoilla yksityisten yrittäjien kanssa. Villin Pohjolan tulosyksikkökohtaista tuloslaskelmaa ei ole ollut aiemmin mahdollista saada, mikä aiheuttaa perusteltuja epäilyjä siitä, että sen toimintaa tuetaan ristiinsubventioilla muista Metsähallituksen yksiköistä mukaan lukien viranomaistoiminnan harjoittaminen.

Ehdotuksen perusteluissa (s. 20) on oikeansuuntainen joskin epäselvästi muotoiltu vaatimus, jonka mukaan yhteiskunnallisia velvoitteita toteutettaessa ja niiden vaikutuksia arvioitaessa on kiinnitettävä erityistä huomiota toiminnan läpinäkyvyyteen kilpailuoikeudellisten vaatimusten turvaamiseksi. Vaatimuksen ei tule koskea vain Metsähallituksen yhteiskunnallisten velvoitteiden ja liiketoiminnan läpinäkyvyyttä, vaan kaikkea eri tulosyksiköissä tapahtuvaa toimintaa. Läpinäkyvyyden vaatimus on täysin välttämätön tilanteessa, jossa valtion omistamalla organisaatiolla on niin monia eri tehtäviä.

Kilpailuoikeudellisesti Metsähallituksen eri tulosyksiköiden asema on luonnollisesti erilainen. Alueiden vuokraajana Metsähallitus on Lapissa erittäin tärkeä toimija. Kuten todettua, alueiden vuokraamiseen liittyy lisäksi Villin Pohjolan toiminta matkailupalveluiden tuottajana. Puukaupassa metsähallituksella on koko maan laajuisestikin huomattava markkina-asema.

Kaiken kaikkiaan Metsähallituksen toiminnan vaikutuksia tulisi arvioida aktiivisemmin EY:n ja kansallisen kilpailuoikeuden ja -politiikan lähtökohdista käsin. Kilpailuasetelmaa helpottaisi siirtyminen tilaaja-tuottajamallin soveltamiseen, mutta niin kuin edellä on katsottu, olennaisinta on arvioida avoimesti liikelaitoksen perusrakenteita. Metsähallituksen toiminnan laajuus huomioon ottaen sen toimilla on laajakantoisia heijastusvaikutuksia yritysten toiminnan suunnitteluun ja kehittämiseen. Esimerkiksi matkailualan investointien suorittamisen kannalta Metsähallituksen toiminta maanvuokrauksessa on merkitykseltään keskeistä. Sama koskee Villin Pohjolan toimintaa matkailupalveluiden tuottamisessa.

Valtio Metsähallituksen omistajana on vastuussa siitä, että liikelaitoksen toimet ovat kilpailuoikeuden ohessa kilpailu- ja elinkeinopoliittisesti kestävällä pohjalla. Se että tämä näkökulma ei esiinny lainkaan nyt käsillä olevan ehdotuksen perusteluissa, viestittää omistajaohjauksen olevan puutteellista. Mainittakoon, että Tieliikelaitoksen muodostamisen yhteydessä muodostettiin erillinen seurantaryhmä arvioimaan liikelaitoksen toiminnan vaikutuksia markkinoilla. Vastaavanlaisia toimia on syytä toteuttaa myös Metsähallituslain uudistamisen yhteydessä.

Yksityiskohtaisia huomautuksia

Toimialasäännös

Lain 4 §:ssä säädettäisiin ehdotuksen mukaan liiketoiminnan toimialasta. Perustelujen mukaan säännös selkiyttäisi Metsähallituksen toimintakenttää ja rajaisi samalla tehtäväpiiriä, jolla liikelaitoskonserni voi toimia. Edelleen todetaan, että ehdotus toimialasta vastaisi nykytilannetta.

Kun liikelaitoksen toimialana on ”metsätalous ja muu luonnonvarojen käyttö sekä niihin liittyvät tuotteet ja palvelut” on aiheellista kysyä, kuinka paljon säännös selkiyttää tai rajaa toimintaa. Onko esimerkiksi Villin Pohjolan harjoittama matkailuliiketoiminta metsätaloutta? Vai luonnonvarojen käyttöä? Vai jompaankumpaan liittyvää palvelua? Liikelaitoksen toimialan sääntely on toki oikeansuuntainen uudistus, mutta olennaisempaa on, kuinka toiminta ylipäänsä organisoidaan ja kuinka sitä käytännössä ohjataan ja valvotaan. Toimialan puitteissa pysymisen jälkikäteinen valvonta ei ole kilpailun neutraaliuden kannalta riittävä muutos säännöksiin.

Hinnoittelu

Lain 9 §:ssä säädettäisiin liikelaitoksen hinnoittelun periaatteista pääosin nykyistä vastaavalla säännöksellä. Perusteluiden mukaan julkisiin hallintotehtäviin kuuluvista palveluista perittäisiin lähtökohtaisesti liiketaloudellisin perustein määräytyvä hinta, mutta asetuksella voitaisiin säätää myös omakustanteisista tai maksuttomista palveluista.

Hinnoittelun periaatteet ovat sinänsä hyväksyttäviä. Ne eivät kuitenkaan ole ehdotetulla sääntelyrakenteella läpinäkyviä, sillä ehdotuksen perusteluissa on ainoastaan suuntaa-antavaa pohdintaa hinnoittelun tarkemmasta toteuttamisesta ja tarkemmin hintojen asettaminen tapahtuisi asetusteitse. Muun muassa tästä syystä ehdotukseen olisi pitänyt liittää mukaan asetusluonnos.

Vakuudet ja lainat

Vakuuden antamista koskeva säännösehdotuksen perusteluissa todetaan, että liikelaitoslaissa ei ole vastaavaa säännöstä, joka antaa mahdollisuuden vakuuden antamiseen liikelaitoksen omaa toimintaa varten tarvittavasta vakuudesta. Metsähallitukselle tällainen oikeus halutaan perustelujen mukaan antaa, koska tätä voidaan eräissä tilanteissa perustella ”kilpailuneutraliteetin vaatimuksilla”.

Toteamme, että kilpailuneutraliteetti edellyttää, että julkinen liikelaitos ei pysty toimimaan samassa tilanteessa kevyemmin velvoittein kuin yksityinen yritys. Vakuuden järjestäminen erilaisissa sopimuksissa aiheuttaa kustannuksia ja edellyttää vastavakuuksia ja voi joskus olla kynnyskysymys sopimusneuvotteluissa. Liikelaitosta tulee vakuustilanteissa kohdella samalla tavalla kuin muitakin toiminnanharjoittajia.

Säännöksessä lienee tarkoitettu, että Metsähallituksella on oikeus järjestää jonkun muun antama vakuus velvoitteistaan. Juridisesti ei ole tarpeellista eikä mahdollista, että joku ”antaa vakuuden” omista velvoitteistaan. Kaikki vastaavat omista velvoitteistaan joko nimenomaisen sopimuksen tai sitoumuksen taikka muun oikeusperusteen nojalla. Valtion liikelaitoslaissa on annettu liikelaitoksille mahdollisuus ottaa lainaa, mistä liikelaitoksen on maksettava valtiolle takausmaksu. Vastaavantyyppinen järjestely on mahdollista toteuttaa koskien takauksia, joita jonkun liikelaitoksen on järjestettävä osana liiketoimintaansa.

SUOMEN YRITTÄJÄT RY

Jussi Järventaus
toimitusjohtaja

Antti Neimala
johtaja