Esitysluonnos Hansel Oy -nimistä osakeyhtiötä koskevan lain muuttamisesta

Valtiovarainministeriö

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi lakia valtion yhteishankintayksikkö Hansel Oy -osakeyhtiöstä siten, että yhtiön asiakkaina voisivat nykyisten lisäksi olla kunnat, kuntayhtymät ja muut kuntien hankintayksiköt, evankelisluterilainen ja ortodoksinen kirkko ja Keva. Esitysluonnos liittyy toukokuussa Hanselin ja Kuntaliiton omistaman kuntien yhteishankintayksikkö KL-Kuntahankinnat Oy:n tekemään julkistukseen fuusioida yhtiöt. Aiottu fuusion toteutumispäivä ja samalla lain voimaantulopäivä on 1.1.2019.

Parhaillaan eduskunnan käsittelyssä olevassa HE 63/2017 vp:ssä esitetään mahdollisuutta asiakkuuteen myös tuleville maakunnille ja sen hankintayksiköille. Yhteishankintayksiköiden sulautumista perustellaan yhtiöiden halulla välttää joutuminen keskenään kilpailuasetelmaan suhteessa maakunta-asiakkaisiin.

Suomen Yrittäjien (SY) lausunto:

Suhtaudumme esitykseen suurella varauksella. Katsomme, että ilman selkeää uuden Hanselin omistajaohjausta on uhka käydä niin, että pienet ja keskisuuret paikalliset yritykset eivät pääse mukaan uuden Hanselin toteuttamiin julkisiin hankintoihin. Omistajaohjaus pk-yritysten huomioimisesta tulisi tehdä tämän lain valmistelun yhteydessä, ja kirjata selvästi. Selkeä omistajaohjaus on keino varmistaa, että Suomi toteuttaa hankintadirektiivin tavoitetta pk-yritysten paremmasta mukaan pääsemisestä hankintoihin.

Yhteishankintayksiköiden käyttö on johtanut hyvin usein siihen, että hankinnat toteutuvat niin suurina kokonaisuuksina, että hankintasääntelyn pääasiallista tavoitetta eli kilpailua syntyy tyypillisesti lähinnä suurimpien toimijoiden kesken. Vuoden 2017 alusta Suomeen implementoidun hankintadirektiivin yhtenä keskeisimpänä uutena tavoitteena on nimenomaisesti pk-yritysten parempi mukaanpääsy julkisiin hankintoihin.

Koko Suomen yrityskannasta pk-yrityksiä eli alle 250 henkeä työllistäviä yrityksiä on noin 99 %. Niiden osuus julkisiin hankintoihin toimittavista yrityksistä on EU:ssa keskimäärin vain 45 %. Lakiluonnoksen mukaan Hanselin puitesopimuskumppaneista pk-yrityksiä on nykyisin 42 %. KL-Kuntahankinnoilla vastaava luku on 68 %. Tietoa siitä, mikä on pk-yrityksiltä tehtyjen ostojen tosiasiallisesti toteutunut osuus, ei ole lakiluonnoksessa kerrottu.

SY ei kannata valtakunnallisia yhteishankintayksiköitä eikä varsinkaan velvoitetta niiden käyttöön, koska hankkiessaan alueiden puolesta markkinat käytännössä sulkeutuvat pk-yrityksiltä. Mielestämme maakunnat ovat kooltaan sekä johtamis- ja strategiaosaamiseltaan riittäviä toteuttamaan tarvittavat julkiset hankinnat siten, että uuden hankintalain tavoitteet toteutuvat. Lisäksi käyttövelvoite olisi ristiriidassa maakuntien ja kuntien itsehallinnon kanssa. On hyvä, ettei sellaista esitetä.

Pidämme hyvin huolestuttavana, että Hanselin asiakaskuntaan päästettäisiin mukaan jopa kuntien ja maakuntien omistamat hankintayksiköt. Hankintayksikön määritelmä on hyvin laaja: Hankintalain 5 § määrittää muiden julkisten yksiköiden lisäksi hankintayksiköksi mikä tahansa hankinnan tekijän silloin, kun se on saanut hankinnan tekemistä varten tukea yli puolet hankinnan arvosta pykälän 1—4 kohdassa tarkoitetulta hankintayksiköltä.

Esitämme, että kuntien ja maakuntien muut hankintayksiköt poistetaan asiakaskunnan laajennuksista. Lavennukselle ei ole esitetty muita perusteluja kuin halu turvata niiden asema muutostilanteessa. Perustelu ei ole riittävä. Viimeistään noin 12 kk määräajan jälkeen kyseisten hankintayksiköiden voidaan olettaa itse suoriutuvan hankinnoistaan tai hankkimaan kilpailutuspalvelut markkinoilta. Myös Yrittäjäjärjestön tarjoama hankintaneuvonta on kuntien ja maakuntien hankintayksiköiden käytettävissä. Aivan vähimmillään tulee rajata kilpailluilla markkinoille toimivat hankintayksiköt asiakaskunnan ulkopuolelle.

Lainlaatijan asetettava vaatimus ja toteutumiselle seuranta, että pk-yritysten mukaanpääsy toteutuu

KL-Kuntahankintojen perustamista vuonna 2008 perustellaan lakiluonnoksessa halulla tuoda tehokkuutta suurivolyymisiin hankintoihin niissä kohteissa, joissa ei ole paikallista tarjontaa. Tämä ei kuitenkaan ole toteutunut. Kunnat käyttävät KL-Kuntahankintojen kilpailuttamia puitesopimuksia myös tilanteissa, jossa paikallista tarjontaa olisi. Tämä sulkee markkinoita. Kuntien on vaikeaa irtautua KL-Kuntahankintojen sopimuksista sopimusehtojen kuten pitkän sopimuskauden vuoksi.

Suomen Yrittäjien mielestä tarvitaan omistajaohjausta uudelle Hanselille. Omistajaohjaukseen tulee kirjata, että

• uusi Hansel ei toteuta kilpailutusta sellaisessa hankinnassa, joissa kunnissa ja maakunnissa on paikallista tarjontaa. Uusi yhtiö keskittyy hankintoihin, jotka ovat strategisia koko Suomelle tai joissa tarjoajien neuvotteluvoima vastaa uuden Hanselin neuvotteluvoimaa.
• uuden Hanselin tulee kasvattaa pk-yrityksiltä tehtyjen hankintojen osuutta selvästi nykyisestä. Mittarina tulee olla toimittajilta tehtyjen ostojen todellisten volyymit – ei se, pääseekö yritys yhdeksi puitetoimittajista. Tavoitetasoksi tulee ottaa 75 %.
• uusi Hansel ei ryhdy kilpailutusjärjestelmäpalveluiden tai muunkaan teknisen infrastruktuuripalvelun tuottajaksi. Se voi enintään olla tällaisten palveluiden järjestäjä, muttei tuottaja. Roolit tulee pitää erillään. Kilpailutusjärjestelmäpalveluissa on olemassa toimivat yksityiset markkinat. Ei ole syitä sallia julkisen toimijan rakentaa markkinaan omaa kansallista tuotantoa kilpailemaan nykyisten toimijoiden kanssa
• uusi Hansel kehittää muitakin hankintamenettelyjä puitejärjestelyjen oheen. Työtä dynaamisen hankintamenettelyn lisäämiseksi tulee jatkaa.
• uutta Hanselia ohjataan kehittämään myös markkinapuutteen analyysipalveluita asiakkailleen.

Lakiluonnoksen yritysvaikutusten arviointi on epäuskottava

Suomen Yrittäjät pitää merkillisenä luvun 4 ”Esityksen vaikutukset” kirjausta, ettei merkittäviä yritysvaikutuksia pk-sektoriin olisi. Arvio vaikuttaa perustelemattomalta, kun ottaa huomioon, ettei luvun kirjauksia mm. ryhmittymänä tarjoamisesta sekä pk-yritysten osuuden seurannasta ole sisällytetty lakitekstiin. Maininta pk-yrityksistä tulisi sisällyttää myös lakitekstiin tai aivan vähimmillään omistajaohjausasiakirjoihin.

Suomen Yrittäjät edellyttää, että pk-yritysten on voitava päästä mukaan uuden Hanselin toteuttamaan hankintaan muutenkin kuin osana ryhmittymää.

Hankintasääntelyn velvoite pk-yrittäjien mukaanpääsystä velvoittaa ensisijaisesti hankintayksikköä, ei tarjoajaa. Ryhmittymänä tarjoaminen lähtee aina tarjoajista: näkevätkö he voivansa täydentää toistensa osaamista ja palveluita? Jos yhteistyö ei etene yhteistarjoukseen saakka, kilpailuoikeudellinen sääntely edellyttää, että yritykset voivat jättää erilliset, keskenään kilpailevat tarjoukset. Kynnys ryhmittymänä tarjoamiselle on näistä syistä aina korkeampi kuin itsenäisesti. Useimpiin tilanteisiin sopivampi keino on jakaa hankinnat pienempiin osiin ja valita tietoisesti useita eri toimittajia.

Kilpailutusjärjestelmäpalvelun tuottaminen asiakkaille ei ole uudelle Hanselille sopiva tehtävä

Lakiluonnos kuvailee Hanselin sekä KL-Kuntahankintojen nykyisiä tehtäviä ja asiakkaiden toiveita digitalisaatioon ja järjestelmäpalveluihin liittyen. Suomen Yrittäjät muistuttaa, että sähköisissä kilpailutusjärjestelmissä on olemassa toimivat kilpaillut markkinat. Jos nähdään riittävän painavia yhteiskunnallisia syitä sille, että uusi Hansel tarjoaisi kilpailutusjärjestelmäpalvelua asiakkailleen, on uuden Hanselin luonteva rooli olla palvelun järjestäjä, ja jättää tuotanto yksityisille palveluntarjoajille. Rajapintojen tulee olla avoimia.

Markkinapuute on edellytys monelle toiminnalle – markkinapuutteen olemassaolo tarvitsee objektiivisen toteajan

Kilpailuneutraliteetin turvaamiseksi ja kuntalain hallinnon toissijaisuusperiaatteen toteuttamiseksi julkisen palvelutuotannon perustamisen edellytys on, ettei markkinaehtoisia toimijoita ole. Esimerkiksi jätelainsäädännön toissijaisen vastuun mukaiset palvelut edellyttävät objektiivisesti todettua markkinapuutetilannetta. Sama markkinapuutteen olemassaolon vaikutus toteutuu myös uuden hankintalain in house -rajojen soveltamisessa: rajat ovat korkeammat, mikäli muita toimijoita ei selvitetysti ole.

Markkinapuutteen selvittämisessä on tärkeää, että selvittäjänä on taho, joka ei itse ole ehdolla kyseisen palvelun toteuttajaksi. Muutoin syntyy intressiristiriita, objektiivisuus vaarantuu, ja tehty arvio markkinapuutteesta todennäköisemmin riitautuu. Vähimmilläänkin asia voi aiheuttaa ristiriitoja paikallisessa päätöksenteossa. Kilpailu- ja kuluttajavirasto täyttäisi objektiivisuuden vaatimuksen, mutta sen valvonta näissä kysymyksissä on ainakin nykyisin luontevammin jälki-, kuin etukäteistä.

Uusi Hansel luonteva taho havaitsemaan mahdollisia markkinapuutteita

Esitämme, että Hanselia ohjattaisiin toimimaan markkinapuutteen selvittäjänä ja toteuttajana nykyisille ja tuleville asiakkailleen niiden näin halutessa. Markkinapuute-analyysi olisi itsenäinen palvelu, eikä sen tarvitsisi liittyä hankintaprosessiin. Analyysin tulosta voitaisiin katsoa voimassaolevaksi esimerkiksi vuoden.

Markkinapuutetta kartoittavat analyysipalvelut hyödyttäisivät yhteiskuntaa ainakin seuraavasti:

• Palvelulle on selvää tällä hetkellä patoutunuttakin kysyntää,
• Objektiivisuuden parantuessa riidat ja väitteet puolueellisuudesta vähenevät, jolloin säästetään prosessikustannuksissa,
• Etukäteinen selvitys antaisi oikeussuojaa sekä maakunnalle että palveluntarjoajalle, kun saavutetaan rauha investoida ja varautua, sekä
• Maakunnat, kunnat ja niiden hankintayksiköt voisivat keskittyä hankintojen tekemiseen, valmisteluun, hankinnan kohteen substanssiosaamiseen sekä hankintojen osiin jakamisen kysymyksiin.

Suomen Yrittäjät

kilpailuasioiden päällikkö Satu Grekin