Euroopan komission ehdotus digitaalisia markkinoita koskevaksi säädökseksi (Digital Markets Act)

Euroopan komissiolle

1. Ehdotuksen tausta ja tavoitteet

Komissio antoi 15.12.2020 ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi toimivista ja oikeudenmukaisista markkinoista digitaalialalla (”Digital Markets Act”). Digitaalisia markkinoita koskevan säädöksen tavoitteena on puuttua kielteisiin seurauksiin, joita aiheutuu sisämarkkinoiden ”portinvartijoina” toimivien digitaalisten alustayritysten tietynlaisesta käyttäytymisestä.

Alustayrityksiksi laskettaisiin esimeriksi sosiaalisen median palveluita, hakukonepalveluita, verkkomarkkinapaikkoja, sovelluskauppoja, käyttöjärjestelmiä ja pilvipalveluita eli niin kutsuttuja ydinalustapalveluita tarjoavat toimijat. Alustayritys katsottaisiin portinvartijaksi tiettyjen määrällisten kynnysarvojen täyttyessä tai perustuen komission markkinatutkimukseen pohjaavaan ratkaisuun.

Asetusehdotuksella pyritään estämään portinvartijoita asettamasta epäoikeudenmukaisia ehtoja yrityksille ja kuluttajille ja varmistamaan tärkeiden digitaalisten palvelujen avoimuus. Tavoitteena on lisäksi varmistaa sisämarkkinoiden toimivuus yhtenäisen sääntelyn avulla ja estää osaltaan sisämarkkinoiden toimintaa uhkaava erilaisista kansallisista sääntelyratkaisuista seuraava sääntelyn hajautuminen.

Ehdotus ei rajoita EU:n kilpailuoikeuden sääntöjä, vaan toimii niiden kanssa rinnan pyrkien torjumaan sellaisia sopimattomia käytäntöjä, joihin vastaamiseen kilpailulainsäädäntö on liian hidas ja jälkijättöinen.

Komissio antoi samaan aikaan digitaalisia markkinoita koskevan asetusehdotuksen kanssa ehdotuksen digipalvelusäädökseksi (Digital Services Act), jonka tarkoitus on laajemmin säännellä digitaalisia välityspalveluja. Yhdessä nämä kaksi toisiaan täydentävää ehdotusta muodostavat yleisen sääntelykehikon digitaalisille sisämarkkinoille ja palveluille.

2. Yleiset huomiot ehdotuksesta

Euroopan digitaalisen sisämarkkinan toimivuus ja yhtenäisyys on varmistettava sääntelyllä, joka tunnistaa markkinan puutteet ja kehityssuunnat ja mahdollistaa reagoinnin niihin mahdollisimman etupainotteisesti. Eurooppalaisen digimarkkinan pirstaleisuus hidastaa talouden kasvua ja vaikeuttaa erityisesti pienten ja keskisuurten yritysten kansainvälistymistä ja laajentumista.

Markkinan pirstaleisuus ja digitaalisen alustatalouden sisäänrakennettu dynamiikka on johtanut tilanteeseen, jossa useita markkinasektoreita hallitsee pieni joukko isoja, useimmiten ei-eurooppalaisia alustayrityksiä. Tällä kilpailun hiipumisella on kielteisiä vaikutuksia digipalveluiden kuluttajien ja yrityskäyttäjien asemaan sekä talouden innovatiivisuuteen.

Isot alustayritykset tarjoavat pk-yrityksille arvokkaita liiketoiminnan välineitä sekä kanavia tavoittaa asiakkaita. Niiden merkitys pk-yrityksille on siten suuri – jopa siinä määrin, että pienyritykset ovat kasvavassa määrin riippuvaisia näistä niin kutsutuista portinvartijatoimijoista. Monessa tapauksessa alustatoimijat ovat myös käyttäneet hyväksi tätä riippuvuutta esimerkiksi suosimalla omia tuotteitaan, estämällä yrityskäyttäjien pääsyä omaan dataansa tai rajoittamalla yritysten mahdollisuutta toimia kilpailevilla alustoilla.

Pk-yritysten ja isojen alustojen välistä kaupallista suhdetta on pyritty jo aiemmin tasapainottamaan sääntelyllä. Kesällä 2020 sovellettavaksi tullut Platform-to-Business-asetus lisää alustatoimijoiden toiminnan läpinäkyvyyttä suhteessa yrityskäyttäjiin, muttei mielestämme riittävällä tavalla vahvista näiden välisen kaupankäynnin oikeudenmukaisuutta.

Edellä sanottu huomioiden kannatamme komission tavoitetta edistää digitaalisten palveluiden avoimuutta yritys- ja kuluttajaloppukäyttäjille sekä tavoitetta edistää pienempien alustayritysten markkinoille pääsyä digitaalisessa toimintaympäristössä. Näkemyksemme mukaan ehdotetulla asetuksella on suoria hyötyjä ydinalustapalveluita käyttäville pk-yrityksille, joilla ei ole tehokkaita keinoja puuttua alustapalveluissa ilmenneisiin epäoikeudenmukaisiin menettelytapoihin. Katsomme, että ehdotus poistaa portinvartijoiden ja muiden alustojen markkina-aseman epäsuhtaisuudesta mahdollisesti seuraavia ongelmia ja luo pk-yrityksille uusia liiketoimintamahdollisuuksia.

Samalla haluamme muistuttaa, että vaikka eurooppalainen sisämarkkina tarvitsee toimiakseen teknologian mukana kehittyvää sääntelyä, ei Euroopan menestys digitaalisessa taloudessa voi pohjautua ensisijaisesti regulaatioon. Todelliset menestystekijät ovat osaaminen ja yrittäjyys ja näiden yhdistelmänä rakentuvat innovatiiviset tuotteet ja kilpailukykyiset liiketoimintamallit. Siksi EU:n ja jäsenmaiden on vahvistettava erityisesti pk-yritysten ja startup-yritysten kapasiteettia kehittää ja ottaa käyttöön uutta teknologiaa. On panostettava koulutukseen, tutkimus-, tuotekehitys- ja innovaatiotoimintaan sekä uuden teknologian kokeilumahdollisuuksiin.

3. Portinvartijan määritelmä

Portinvartijoina pidettäisiin alustayrityksiä, joilla on merkittävä vaikutus sisämarkkinoihin, jotka tarjoavat yrityskäyttäjille tärkeän väylän asiakkaidensa tavoittamiseen ja joilla on tai todennäköisesti tulee olemaan vakiintunut ja kestävä asema markkinoilla.

Kriteerissä, jossa arvioidaan sitä, toimiiko alusta tärkeänä väylänä yrityskäyttäjien ja loppukäyttäjien välillä otettaisiin huomioon vain sellaiset yrityskäyttäjät ja loppukäyttäjät, jotka ovat sijoittautuneet Euroopan unioniin (yli 45 miljoonaa ydinalustapalvelun kuukausittaista loppukäyttäjää EU:n alueella ja yli 10 000 EU:n alueelle sijoittautunutta vuotuista yrityskäyttäjää). Mielestämme portinvartijan merkittävän aseman taikka loppukäyttäjän kannalta ei kuitenkaan ole merkitystä sillä, mihin alustan yritys- tai loppukäyttäjät ovat sijoittuneet. Siksi portinvartija-alustan käyttäjämäärien laskenta olisi syytä laajentaa kattamaan myös EU:n ulkopuoliset käyttäjät. Jos näin ei tehdä, saavat Euroopan digitaalisille sisämarkkinoille kolmansista maista laajentavat, jo valmiiksi kokoluokaltaan erittäin suurena pidettävät verkkoalustat epäreilun kilpailuedun suhteessa EU:hun asemoituneisiin erittäin suuriin alustoihin.

Lisäksi muut määrälliset kriteerit eli liikevaihto- (6,5 miljardia euroa) ja markkina-arvokriteeri (65 miljardia euroa) rajaavat sääntelyn soveltamisen vain hyvin vähäiseen joukkoon hyvin suuria alustayrityksiä. Jatkovalmistelussa tulisikin kiinnittää huomiota siihen, etteivät portinvartija-aseman osoittavat määrälliset kriteerit ja niiden rajaukset sulje perusteetta velvoitteiden ulkopuolelle sellaisia ydinalustapalveluita tarjoavia yrityksiä, jotka eivät määrällisiä kriteerejä täytä mutta joilla asemansa ja toimintansa puolesta on tosiasiallinen portinvartijarooli suhteessa tietyllä toimialalla toimiviin pk-yrityksiin.

Vaikka komissiolle on esityksessä annettu markkinatutkimukseen nojaavaa harkintavaltaa portinvartija-aseman määrittelyssä niissä tilanteissa, joissa kynnysarvot eivät täyty, olisi edellä sanotun vuoksi ja alustayritysten oikeusvarmuuden varmistamiseksi lisäksi syytä harkita erillisen kriteeristön luomista tapauksiin, joissa portinvartijaa koskevat kynnysarvot eivät vielä täyty mutta joissa on ennakoitavissa, että portinvartijan asema saavutetaan lähitulevaisuudessa. Kriteerit voisivat olla laadullisia tai määrällisiä tai käsittää molempia. Tällaisessa esivaiheessa voitaisiin portinvartijavelvoitteita soveltaa tarkoituksenmukaisin osin, kuten asetusehdotuksen artiklassa 15 esitetään.

4. Portinvartijoiden velvoitteet

Artikloissa 5 ja 6 on lueteltu portinvartijoille asetettavat velvoitteet eli vaaditut ja kielletyt menettelytavat. Artiklan 5 velvoitteet koskevat portinvartijoita sellaisenaan, artiklan 6 velvoitteet komissio asettaisi portinvartijalle tapauskohtaisesti räätälöityinä. Kokonaisuudessaan katsomme velvoitteiden olevan toimivia ja vastaavaan haasteisiin, joita portinvartijasuhteissa yleensä esiintyy.

Monet artiklassa 5 esitetyt velvoitteet koskevat pääasiasiassa portinvartija-alustan epäoikeudenmukaisia menettelytapoja, joita voidaan jo ilman erityisiä kieltosäännöksiä pitää hyvien liiketapojen vastaisina. Monet artiklassa 6 esitetyt velvoitteet ovat taas sellaisia, jotka parantavat yrityskäyttäjien asemaa, poistavat neuvotteluaseman epäsuhtaa sekä mahdollistavat uuden liiketoiminnan syntymisen. Asetusehdotuksen mukaan komissio asettaisi tapauskohtaisesti tarkasteltavat velvoitteet portinvartijayrityksille. Nimenomaan artiklan 6 velvoitteilla on keskeinen merkitys alustamarkkinoiden avaamiselle. Tämän vuoksi on tärkeää, että räätälöityjen velvoitteiden asettamismenettelyä tarkennettaisiin siten, että niistä hyötyvät yritykset voisivat paremmin ennakoida velvoitteiden soveltamista ja käyttöönottoa.

Yrityskäyttäjien kannalta erityisen tärkeitä ovat velvoitteet, jotka kieltävät sellaisia käytäntöjen soveltamisen, jotka rajoittavat yrityskäyttäjän toimintaa alustan ulkopuolella. Portinvartijan tulee sallia, että yrityskäyttäjät tarjoavat samoja tuotteita tai palveluita kolmansien osapuolten online-välityspalvelujen kautta hinnoilla tai ehdoilla, jotka poikkeavat portinvartijan online-välityspalveluiden hinnoista tai ehdoista. Portinvartijan tulee lisäksi sallia, että yrityskäyttäjät mainostavat tarjouksia ydinalustapalvelun kautta hankituille loppukäyttäjille. Asetuksen tulisi kuitenkin selvästi ilmaista, että nämä seikat pätevät myös yrityskäyttäjän toimiessa omien verkkosivujensa tai muiden omien verkkosovellustensa kautta. Lisäksi portinvartijan tulee sallia se, että yrityskäyttäjät tekevät sopimuksia näiden loppukäyttäjien kanssa riippumatta siitä, käyttävätkö ne tätä tarkoitusta varten portinvartijan alustapalvelua vai eivät. Näiden lisäksi olisi tärkeätä estää portinvartijoita määrittelemästä hintoja tuotteille tai palveluille, joita yrityskäyttäjät tarjoavat portinvartija-alustan kautta.

Kilpailun tasapuolisuuden ja portinvartijan vahvan kilpailuedun vuoksi on perusteltua, että portinvartijoille, jotka kilpailevat yrityskäyttäjiensä kanssa, asetetaan velvoitteita, jotka estävät niitä suosimasta itseään. Kaksoisroolista saatavan epäoikeudenmukaisen hyödyn vuoksi on kannatettavaa, että portinvartijalle asetetaan rajoitteita alustan käytöstä syntyneiden tietojen käyttöön, jos sen yrityskäyttäjillä ei ole mahdollista hyödyntää samalla tavalla tätä tietoa. Epäoikeudenmukaisen kilpailuedun poistamiseksi on lisäksi tärkeää, ettei portinvartija saa harjoittaa menettelytapoja, jossa se suosii omia tuotteitaan tai palveluitaan.

Portinvartijoiden vahva asema liittyy kiinteästi siihen, että sen käytettävissä on niin yrityskäyttäjien kuin loppukäyttäjien tietoja, joita se voi yhdistellä. Näitä tietoja ei ole yleensä yrityskäyttäjien saatavissa ja on perusteltua, että portinvartijoiden yrityskäyttäjien asemaa vahvistetaan datan saatavuutta koskevilla velvoitteilla. On perusteltua, että portinvartijoilla on myös velvollisuus varmistaa se, että pääsyä tietoihin helpotetaan teknisten toimenpiteiden avulla. Alustan käytöstä kertyvän datan saatavuus mahdollistaa yrityskäyttäjiä tehostamaan toimintaansa, mikä hyödyttää myös kuluttajia. Datan avaaminen lisää lisäksi yrityskäyttäjien sekä muiden alustayritysten liiketoimintamahdollisuuksia alustamarkkinoilla.

Artiklan 8 mukainen menettely, jossa portinvartijalle voitaisiin päätöksellä myöntää poikkeuslupa yksittäisestä velvoitteesta, tulee olla tarkoin säännelty ja poikkeukset tulee olla aina täsmällisesti perusteltuja. On syytä myös harkita, ovatko jotkin portinvartijoille osoitetut velvoitteet sellaisia ydinvelvoitteita, joihin poikkeusta ei voitaisi myöntää.

Koska alustatalous ja sen taustalla oleva teknologia kehittyvät nopeasti, on tärkeätä, että komissiolla on riittävät valtuudet ja välineet päivittää ja täydentää portinvartija-alustojen velvoitteita nopealla aikataululla, mikäli alustamarkkinoilla ilmenee uusia kilpailua rajoittavia tai yritys- ja loppukäyttäjiä epäasiallisesti kohtelevia toimia.

5. Puuttumis- ja sanktiokeinot

Jatkovalmistelussa olisi perusteltua kiinnittää huomiota siihen, että asetusehdotuksen puuttumis- ja sanktiointikeinot ovat oikeasuhtaisia. Pidämme tärkeänä, että puuttumiskeinot ja seuraamukset ovat riittäviä, jotta rikkomuksista tulee portinvartijoille tosiasiassa kannattamattomia.

Pienyritykset ovat usein haluttomia jättämään valituksia isojen alustapalveluiden epäoikeudenmukaisista menettelyistä niiden kostotoimenpiteiden pelossa. Jotta portinvartijoiden rikkomukset tulisivat tehokkaasti ilmi, pidämme tärkeänä, että portinvartijoita kielletään estämästä tai hankaloittamasta valitusten tekemistä viranomaisille niiden menettelytavoista. Valitusta koskevaa säännöstä olisi kuitenkin vahvistettava lisäämällä, etteivät portinvartijat saa valitusten tekemisen hankaloittamisen tai estämisen lisäksi ryhtyä kostotoimenpiteisiin valituksen tehnyttä yrityskäyttäjää kohtaan.

Suomen Yrittäjät

Joonas Mikkilä Karoliina Katila
digi- ja koulutusasioiden päällikkö asiantuntija