Hallituksen esitys (HE 154/2004 vp) laiksi Metsähallituksesta

Eduskunta
Maa- ja metsätalousvaliokunta

Aluksi

Metsähallituksen toiminta on yhteiskunnallisesti hyvin merkityksellistä, kuten hallituksen esityksen perusteluissa todetaan. Erityisen suuri merkitys Metsähallituksen toiminnalla on maamme itäisissä ja pohjoisissa osissa. Tämä koskee sekä alueiden asukkaiden oikeuksia ja elinkeinonharjoittamisen oikeutta yleensä että erilaisia erityisiä kansalaisryhmiä ja erityisiä elinkeinoja.

Suomen Yrittäjät on saanut Metsähallituksen toiminnasta runsaasti kriittistä palautetta. Kriittisyys on kohdistunut erityisesti Villin Pohjolan harjoittamaan liiketoimintaan, mutta arvostelua ovat aiheuttaneet myös Metsähallituksen vuokraustoiminta sekä lupakäytännöt.

Lapin alueella nyt käsillä olevan hallituksen esityksen valmistelutapaan ja sisältöön on niihinkin suhtauduttu erittäin kriittisesti. Luottamus lainvalmistelun objektiivisuutta ja avoimuutta kohtaan on kärsinyt huomattavasti, mistä on osaltaan seurannut, että Lapissa paikallinen väestö ja alueen yrittäjät ovat turvautuneet oikeudellisiin prosesseihin omien oikeuksiensa turvaamiseksi ja toteuttamiseksi.

Kritiikistä huolimatta yrittäjät ovat todenneet, että Metsähallituksen toiminnasta on ollut yksityisille elinkeinonharjoittajille myös hyötyä. Metsähallituksen resurssit ovat niin suuret, että sen harjoittamasta toiminnasta ja rakentamasta infrastruktuurista on syntynyt yritystoiminnalle tilausta laajemminkin.

Villin Pohjolan toiminnastakin voidaan todeta, että yhteistyö yrittäjien suuntaan on jossakin määrin parantunut. Metsähallituksen toiminnan positiivisista aluetaloudellisista vaikutuksista ei kuitenkaan saa seurata, että aiheutuneisiin rakenteellisiin kilpailuongelmiin ei puututa. Tämänhetkinen tilanne on joka tapauksessa erittäin tulehtunut ja hallituksen esityksen hyväksyminen muuttamattomana olisi omiaan lisäämään vastakkainasettelua eri intressiryhmien välillä.

Hallituksen esityksen suurin puute on siinä, että perusongelmiin ei ole pureuduttu riittävästi. Esityksen perusteluissa (s. 4) todetaan, että kokemuksen perusteella Metsähallituksen erilaiset tehtävät on voitu sovittaa yhteen liikelaitosmuodossa koko yhteiskunnan kannalta hyvin. Suomen Yrittäjät katsoo yrittäjäkentältä saamaansa palautteeseen perustuen, että väite tehtävien yhteensovittamisen onnistumisesta ei ainakaan yritystoiminnan näkökulmasta pidä paikkaansa. Hallituksen esitystä laadittaessa tarkastelun kohteeksi olisi pitänyt ottaa myös Metsähallituksen aseman perusteet. Nyt niin ei tehty.

Metsähallituksen perusrakenne ja sen vaihtoehdot

Hallituksen esityksessä on lähinnä toteutettu ne valmistelussa välttämättömänä pidetyt teknisluontoiset muutokset, joita valtion liikelaitoksista annetun lain muutoksista seuraa. Niin kuin yllä on todettu, Metsähallituksen aseman perusteita ei ole arvioitu ehdotuksessa uudelleen.

Suomen Yrittäjät katsoo, että Metsähallituksen aseman perusteita ja toiminnan vaikutuksia olisi tullut analysoida huolellisesti ja kriittisesti osana muutosten valmistelua. Hallituksen esityksessä ei esitetä mitään perusteluita sille, että Metsähallituksen katsotaan onnistuneen erilaisten intressien yhteensovittamisessa hyvin. Erityisen puutteellisesti hallituksen esityksessä on käsitelty nykyisten ja ehdotettujen säännösten sekä Metsähallituksen käytännön toiminnan suhdetta kilpailuoikeudelliseen sääntelyyn.

Valtion harjoittamaan liiketoimintaan on suhtauduttava varauksellisesti. Valtion omistamien yritysten asema markkinoilla on monessa mielessä kilpailuoikeudellisesti ja kilpailupoliittisesti ongelmallinen. Erityisen ongelmalliseksi liiketoiminta muodostuu silloin, kun sama valtion organisaatio vastaa sekä viranomaistoiminnoista että liiketoiminnan harjoittamisesta.

Yleisenä lähtökohtana tulee olla, että valtio ei harjoita liiketoimintaa, vaan luo mahdollisimman hyvät liiketoiminnan harjoittamisen edellytykset. Jos liiketoimintaa kuitenkin poikkeuksellisesti harjoitetaan, se tulee yksiselitteisesti ja läpinäkyvästi erottaa viranomaistoiminnan harjoittamisesta ja muiden julkisten tehtävien hoitamisesta. Esimerkkinä oikeansuuntaisesta kehityksestä voidaan pitää Tieliikelaitoksen ja Tiehallinnon muodostamista, jonka tuloksena viranomaistehtävät ja liiketoiminnan harjoittaminen erotettiin pysyvästi toisistaan. Vaikka eriyttäminenkään ei vielä takaa markkinoiden toimivan neutraalisti, se lisää toiminnan läpinäkyvyyttä ja vähentää tilanteita, joissa saattaa aiheutua ristiriitoja saman organisaation eri tehtävien ja intressien välillä.

Hallituksen esityksen perusteluissa (s. 13) todetaan, että Metsähallituksen nykyisessä rakenteessa ei ole voitu havaita sellaisia puutteita, että julkiset hallintotehtävät olisi siirrettävä pois Metsähallitukselta. Edelleen perusteluissa todetaan, että vaihtoehtoista, tarkoituksenmukaista ja kustannustehokasta sijoituspaikkaa julkisille hallintotehtäville ei ole osoitettavissa.

Metsähallituksen tapauksessa on selvää, että liikelaitoksella on erilaisia selkeitä julkisen vallan käyttöön liittyviä tehtäviä ja niistä täysin erillisiä liiketoiminnan harjoittamiseen liittyviä tehtäviä. Toisin kuin esityksen perusteluissa väitetään, mikään ei edellytä, että kaikki eri funktiot pidettäisiin jatkossakin saman liikelaitoksen sisällä.

Todettakoon, että Kilpailuvirasto katsoi lausunnossaan lakiluonnoksesta (dnro 87/72/2004, 3.3.2004), että Metsähallituksen viranomaistehtävät olisi tullut siirtää erilliselle virastolle ja julkiset palvelutehtävät olisi tullut järjestää selkeämmin tilaaja-tuottaja –mallin mukaisesti. Vaikka hallituksen esitys onkin tässä suhteessa vähemmän ongelmallinen kuin taannoinen ministeriön lakiluonnos, ei perusasetelman ongelmallisuus ole vähentynyt riittävästi. Joka tapauksessa maa- ja metsätalousministeriön, valtioneuvoston sekä eduskunnan on harjoitettava erittäin aktiivista ja avointa Metsähallituksen toiminnan seurantaa, jotta sen vaikutukset kilpailuolosuhteisiin tulisivat riittävästi huomioiduiksi.

Yllä selostetuilla perusteilla katsomme, että muutoksia valmisteltaessa olisi tullut tarkastella liikelaitoksen asemaa kokonaisuutena, siis myös Metsähallituksen aseman perusteita. Ristiriidat, joita Metsähallituksen aseman ja toiminnan tuloksena on aiheutunut, eivät poistu, ennen kuin liikelaitoksen aseman perusteet on arvioitu uudelleen.

Kaikki ongelmat, jotka koskevat niin liikelaitoksen harjoittamaa elinkeinotoimintaa kuin paikallisen väestön oikeuksiakin, palautuvat yllä käsiteltyyn kysymykseen. Olennaista on, mitä tehdään Metsähallituksen perusrakenteelle. Tästä huolimatta esitämme eräitä huomautuksia, jotka liittyvät hallituksen esityksen elinkeino-oikeudellisiin ja kilpailuoikeudellisiin vaikutuksiin.

Metsähallituksen toiminnan elinkeino-oikeudellista arviointia

Hallituksen esityksessä arvioidaan lyhyesti esitysten suhdetta lähinnä saamelaiskulttuurin ja luontaiselinkeinojen harjoittamisen kannalta. Toteamme, että Metsähallituksen toiminnalla on erityisesti Lapissa merkittävää vaikutusta paikallisten asukkaiden oikeuksiin ja sitä kautta yleiseen elinkeinonharjoittamiseen.

Hallituksen esityksen laadinnassa olisi tullut kiinnittää suurempaa huomiota perustuslaissa turvatun elinkeinonharjoittamisen vapauden ja Metsähallitusta koskevan sääntelyn suhteeseen. Metsähallituslaki ja sen käytännön soveltaminen eivät missään olosuhteissa saa vaarantaa elinkeinonharjoittamisen vapautta.
Elinkeinonharjoittamisen vapauteen vaikuttavat toki monet muutkin säännökset, mutta metsähallituslailla on jo sellaisenaan heijastusvaikutuksia elinkeinonharjoittamisen vapauden toteutumiseen käytännössä. Tämäkin kysymys kytkeytyy osaltaan perusratkaisuihin Metsähallituksen rakenteesta: on ongelmallista, että sama organisaatio harjoittaa liiketoimintaa ja vastaa julkisen vallan käytöstä asioissa, joilla on suurta merkitystä paikallisten elinkeinonharjoittajien ja asukkaiden kannalta.

Yksi eniten kritiikkiä aiheuttanut hallituksen esitykseen liittyvä seikka on kysymys paikallisten asukkaiden oikeuksien turvaamisesta. Lakiesityksen käsittelyn yhteydessä on huolehdittava siitä, että koko paikallisen väestön oikeuksien turvaamiskysymys saa sen huomion, joka sille asian laaja merkitys huomioiden kuuluu. Asia on mitä suurimmissa määrin myös elinkeino-oikeudellinen ja poliittinen. Paikallisten asukkaiden oikeudet liittyvät suoraan heidän mahdollisuuksiinsa harjoittaa elinkeinotoimintaa. Lisäksi oikeuksien epäselvyys on jo nyt johtanut siihen, että oikeuksien vahvistaminen on siirtymässä tuomioistuimiin niin laajasti, että tilanne uhkaa haitata koko Lapin elinkeinotoimintaa.

Edellä sanotun vuoksi katsomme, että paikallisten asukkaiden oikeuksista tulisi ottaa lakiin selkeä säännös.

Metsähallituksen toiminnan kilpailuoikeudellista arviointia

Niin kuin hallituksen esityksen perusteluissa todetaan, Metsähallituksen liiketoiminnan ytimen muodostaa metsätalous. Puutavaran myynti on liikelaitoksen liikevaihdosta yli 90 prosenttia. Näin ollen muut liiketoiminnot ovat liikelaitoksen itsensä kannalta huomattavasti vähemmän merkityksellisiä.

Yllä on jo todettu, että yrittäjät ovat esittäneet kritiikkiä erityisesti Villin Pohjolan liiketoiminnasta. Lisäksi Metsähallituksen toimintapolitiikkaa mm. valtion alueiden vuokraajana on arvosteltu. On mm. esitetty, että Villi Pohjola saa epäoikeutettua etua silloin, kun se kilpailee yrittäjien kanssa samoilla hyödyke- ja maantieteellisillä markkinoilla ja vuokraa liiketoimintaansa alueita valtiolta eli Metsähallitukselta.

Osaksi kritiikissä on kyse Villin Pohjolan toiminnasta ylipäänsä samoilla markkinoilla yksityisten yrittäjien kanssa. Villin Pohjolan tulosyksikkökohtaista tuloslaskelmaa ei ole ollut aiemmin mahdollista saada, mikä aiheuttaa perusteltuja epäilyjä siitä, että sen toimintaa tuetaan ristiinsubventioilla muista Metsähallituksen yksiköistä mukaan lukien viranomaistoiminnan harjoittaminen.

Kilpailuoikeudellisesti Metsähallituksen eri tulosyksiköiden asema on luonnollisesti erilainen. Alueiden vuokraajana Metsähallitus on Lapissa erittäin tärkeä toimija. Alueiden vuokraamiseen liittyy lisäksi Villin Pohjolan toiminta matkailupalveluiden tuottajana. Puukaupassa metsähallituksella on koko maan laajuisestikin huomattava markkina-asema.

Kaiken kaikkiaan Metsähallituksen toiminnan vaikutuksia olisi tullut ja tulee jatkossa arvioida aktiivisemmin EY:n ja kansallisen kilpailuoikeuden ja –politiikan lähtökohdista käsin. Kilpailuasetelmaa helpottaisi siirtyminen tilaaja-tuottajamallin soveltamiseen, mutta olennaisinta on arvioida avoimesti liikelaitoksen perusrakenteita. Metsähallituksen toiminnan laajuus huomioon ottaen sen toimilla on laajakantoisia heijastusvaikutuksia yritysten toiminnan suunnitteluun ja kehittämiseen. Esimerkiksi matkailualan investointien suorittamisen kannalta Metsähallituksen toiminta maanvuokrauksessa on merkitykseltään keskeistä. Sama koskee Villin Pohjolan toimintaa matkailupalveluiden tuottamisessa.

Valtio Metsähallituksen omistajana on vastuussa siitä, että liikelaitoksen toimet ovat kilpailuoikeuden ohessa kilpailu- ja elinkeinopoliittisesti kestävällä pohjalla. Se, että tämä näkökulma ei esiinny lainkaan nyt käsillä olevan ehdotuksen perusteluissa, viestittää omistajaohjauksen olevan puutteellista. Mainittakoon, että Tieliikelaitoksen muodostamisen yhteydessä muodostettiin erillinen seurantaryhmä arvioimaan liikelaitoksen toiminnan vaikutuksia markkinoilla. Vastaavanlaisia toimia on syytä toteuttaa myös Metsähallituslain uudistamisen yhteydessä.

Toimialasäännös

Lain 3 §:ssä säädettäisiin hallituksen esityksen mukaan liiketoiminnan toimialasta. Perustelujen mukaan säännös selkiyttäisi Metsähallituksen toimintakenttää ja rajaisi samalla tehtäväpiiriä, jolla liikelaitoskonserni voi toimia. Edelleen todetaan, että ehdotus toimialasta vastaisi nykytilannetta.

Kun liikelaitoksen toimialana on ”metsätalous ja muu luonnonvarojen käyttö sekä niihin liittyvät tuotteet ja palvelut” on aiheellista kysyä, kuinka paljon säännös selkiyttää tai rajaa toimintaa. Onko esimerkiksi Villin Pohjolan harjoittama matkailuliiketoiminta metsätaloutta? Vai luonnonvarojen käyttöä? Vai jompaankumpaan liittyvää palvelua? Esityksen perustelujen mukaan (s. 21) Toimialasäännös vastaisi nykytilannetta, eli tästäkin näkökulmasta säännöksen lisäarvo on kyseenalainen. Liikelaitoksen toimialan sääntely on toki oikeansuuntainen uudistus, mutta olennaisempaa on, kuinka toiminta ylipäänsä organisoidaan ja kuinka sitä käytännössä ohjataan ja valvotaan. Toimialan puitteissa pysymisen jälkikäteinen valvonta ei ole kilpailun neutraaliuden kannalta riittävä muutos säännöksiin.

SUOMEN YRITTÄJÄT RY

Antti Neimala
johtaja