Hallituksen esitys (HE 170/2004 vp) laiksi avustuksista erityisryhmien asunto-olojen parantamiseksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi

Eduskunta
Ympäristövaliokunta

Tausta ja esitykset:

Suomen Yrittäjät esitti näkökohtia nyt käsillä olevasta lakiesityksestä valtioneuvostolle hallituksen budjettiriihen yhteydessä. Järjestöltämme ei pyydetty asian valmistelun kuluessa lausuntoa, mikä käy ilmi myös hallituksen esityksen perusteluista. Katsomme kuitenkin, että lakiesityksen heijastusvaikutuksiin markkinoiden toimivuuden kannalta on kiinnitettävä huomiota jo ennen kuin esitys hyväksytään. Pidämme hallituksen esitystä näiltä osin pinnallisena ja puutteellisena.

Huolimatta esityksen hyväksyttävistä asunto- sekä sosiaalipoliittisista tavoitteista, olemme huolestuneita säädöshankkeen vaikutuksista yksityisten yritysten palvelutarjonnalle.

Ensisijaisesti katsomme, että hallituksen esitystä ei pitäisi toteuttaa esitetyssä muodossa. Toissijaisesti katsomme, että esitykseen on tehtävä olennaisia muutoksia, jotta tukijärjestelmä olisi sopusoinnussa voimassaolevien kilpailusäännösten ja julkisia hankintoja koskevien säännösten tavoitteiden kanssa.

Lakiesityksen tavoitteista

Lain keskeinen tavoite on lisätuen järjestäminen eräiden erityisryhmien asuntohankkeille. Lisätuki myönnettäisiin avustuksina asuntojen rakentamiseen, hankintaan tai perusparannuksiin. Lakiesityksen mukainen järjestelmä sisältyy hallituksen asuntopoliittisen ohjelman 2004-2006 yhteydessä päätettyihin toimenpiteisiin.

Mainittu tavoite on sosiaali- ja asuntopoliittisesti perusteltu. Järjestelmää valmisteltaessa tulee kuitenkin ottaa huomioon sen vaikutukset palvelumarkkinoiden kehittymiseen. Palvelumarkkinoiden kehittymisen kannalta on luonnollisesti välttämätöntä, että palvelutuotannon edellyttämät rakennusinvestoinnit voidaan rahoittaa. Kysymys on siitä, kuinka rahoitus järjestetään ja kehittääkö rahoitusjärjestelmä markkinoiden toimintaa vai onko sillä markkinoiden kehittymisen kannalta haitallisia vaikutuksia. Tässä lausunnossa arvioidaan erityisesti hallituksen esityksen suhdetta markkinoiden toimivuuteen.

Esityksen suhde palveluiden tuotantorakenteeseen

Hallituksen esityksen mukaan avustusta voitaisiin myöntää kunnille ja yleishyödyllisille yhteisöille. Yksityiset yritykset eivät siis olisi oikeutettuja avustukseen. Rajaus on merkittävä palvelumarkkinoiden eri osapuolten tasapuolisen kohtelun näkökulmasta.

On selvää, että avustusjärjestelmä vaikuttaisi siihen, miten ja minkälaisilla kustannuksilla palvelutuottajat voivat investointeja suorittaa. Muutenhan järjestelmä olisi turha; sen nimenomaisena tarkoituksena on turvata investointien suorittamista. Koska yksityiset yritykset eivät voi saada avustuksia, niiden investoinnit on rahoitettava ilman esitetyn kaltaista tukea tai sitten järjestelmän on toimittava niin, että yksityiset yritykset vastaavat vain palvelun tuottamisesta, mutta investoinnin toteuttaa aina joko kunta tai yleishyödyllinen yhteisö.

Tukijärjestelmästä ei aiheudu erityisiä ongelmia, jos investointien suorittamisella ei ole mitään yhteyttä palveluiden tuotantoon. Varhaisemmat kokemukset erityisesti Raha-automaattiyhdistyksen (RAY) avustustoiminnasta kuitenkin osoittavat, että investoinnit ja palveluiden tuottaminen ovat erittäin kiinteässä yhteydessä toisiinsa. Tähän viitataan hallituksen esityksen perusteluissa, joissa todetaan RAY:n viime aikoina korostaneen linjauksissaan, että yleishyödyllisille yhteisöille tarkoitettuja raha-automaattiavustuksia ei voida käyttää julkisten palveluiden rahoitukseen ja että avustuksia ei voida käyttää sellaiseen kilpailun alaiseen toimintaan, jossa avustuksen saaja voi päästä muita palveluntarjoajia edullisempaan asemaan. Tämän johdosta palveluasuntojen avustaminen on käytännössä päättynyt.

Suomen Yrittäjien kokemusten mukaan RAY:n avustuksilla on ollut huomattava vaikutus sosiaalipalveluiden tuotantorakenteeseen. Kunnat, joilla on palveluiden järjestämisvastuu, ovat käytännössä ostaneet palvelut järjestöiltä, jotka ovat saaneet RAY:n investointiavustuksia. Avustusjärjestelmän on ajateltu vähentävän kunnalle aiheutuvia kustannuksia palveluiden tuottamisesta järjestämisvastuun perusteella. Investointien avustusjärjestelmä on ollut osa kokonaisrakennetta, johon on liittynyt muun muassa kaavoitus- ja kiinteistönluovutusratkaisuja, lainojen takaamista sekä eräissä tapauksissa suoria toiminta-avustuksia.

Mainituista syistä johtuen järjestöjen osuus sosiaalipalveluiden tuotannosta on moninkertainen yritysten tuotantoon verrattuna. Kunnat tuottavat itse arviolta vajaat 80 prosenttia palveluista, järjestöt tuottavat yli 15 prosenttia ja yksityiset yritykset vajaat 5 prosenttia kokonaisvolyymista. Todettakoon, että terveyspalveluiden tuotannossa kuntien osuus on jotakuinkin samaa luokkaa kuin sosiaalipalveluissa, mutta yritysten ja järjestöjen osuudet ovat miltei päinvastaiset kuin sosiaalipalveluissa. Toinen seikka, joka on näiden tilastojenkin valossa syytä tuoda esille, on se tosiasia, että kolmannen sektorin palvelutuotanto on huomattavan laajaa ja ammattimaista toimintaa. Kyse ei ole vapaaehtoistyöstä tai varsinaisesta järjestötyöstä, vaan ammattimaisesta ja yritysmäisesti johdetusta palvelutuotannosta.

Edellä olevan perusteella olemme huolestuneita uuden avustusjärjestelmän vaikutuksista markkinoiden toimintaan. RAY on perustellusti vetäytynyt rahoittamasta kohteita ja toimintoja, joissa rahoituksesta olisi haittaa markkinoiden eli muiden palveluntarjoajien toiminnalle. Hallituksen esityksessä ei ole esitetty mitään, mikä olisi omiaan vähentämään epäilyjä siitä, että markkinoille ei kuitenkaan aiheutuisi ongelmia nyt esitetystä järjestelmästä.

Jos asiaa tarkastellaan kuntien näkökulmasta, on arvioitavissa, että uusi avustusmuoto loisi kannusteen asettaa oma palvelutuotanto ensisijaiseksi vaihtoehdoksi palveluostojen sijaan. Järjestelmä saattaisi siten jarruttaa palveluiden rakennemuutosta ja vaihtoehtoisten palvelutuotantotapojen kehittymistä. Se ei olisi asunto- ja sosiaalipoliittisestikaan järkevää, sillä järjestelmien on oltava myös pitkällä aikavälillä kustannustehokkaita ja palveluiden korkean laadun turvaavia.

Kunta tekisi hallituksen esityksen tarkoittamassa järjestelmässä investoinnit oman tuotantonsa tarpeista lähtien, eikä sillä olisi edes tarvetta pohtia investoinnin yhteydessä muita palveluiden tuotantomuotoja kuin oma tuotanto. Selvää on, että toiminnallisesti on tarkoituksenmukaisinta, että palveluiden tuottaja osallistuu investointien suunnitteluun. Muussa tapauksessa investoinnit eivät välttämättä vastaa tuottajien ja asiakkaiden todellisia tarpeita. Jotta järjestelmä toimisi tasapuolisesti, olisikin vähintään edellytettävä, että sikäli kuin kunnalle myönnetään tukea, sen on järjestettävä oma palvelutuotantonsa tilaaja-tuottaja –malliin perustuvaksi ja kilpailutettava oman tuotantoyksikkönsä toiminta tasa-arvoisesti ulko-puolisten tuottajien kanssa.

Esityksen suhde kilpailuoikeudelliseen ja julkisten hankintojen sääntelyyn

Hallituksen esityksen perusteluissa todetaan hyvin yleisesti, että avustuksia ei voida kilpailulainsäädännöstä johtuen myöntää muutoin kuin kohteisiin, joissa tuesta ei arvioida olevan muita kuin vähäisiä kilpailua ja markkinoiden toimintaa vääristäviä vaikutuksia. Esityksessä ei lainkaan pohdita, kuinka varmistetaan, ettei kilpailun vääristymistä käytännössä tapahdu. Näiltä osin esitys on vakavasti puutteellinen. Esimerkiksi RAY on viimeisten vuosien aikana jatkuvasti ja määrätietoisesti kehittänyt analyysimenetelmiä hankkeiden kilpailuvaikutusten arvioimiseksi. Menetelmien kehittyessä avustusmäärät ovat samanaikaisesti pudonneet. Jos uusi järjestelmä luodaan, kilpailuvaikutusten arvioinnin tulee välttämättä alusta lähtien olla vähintään samalla tasolla kuin RAY:n nykyisen järjestelmän. Viittaamme myös seurantamekanismiin, joka luotiin samassa yhteydessä, kun Tieliikelaitos luotiin. Seuranta on laitoksen toiminnan käynnistyttyä ollut intensiivistä ja organisoitua ja siinä ovat olleet mukana ne osapuolet, joiden toimintaedellytyksiin liikelaitoksen toiminta on saattanut vaikuttaa.

Laki julkisista hankinnoista edellyttää pääsääntöisesti, että kaikki hankinnat kilpailutetaan. Tämän mukaisesti kuntien hankkimat sosiaali- ja terveyspalvelutkin on yleensä kilpailutettava. Yllä selostetuista rakenteellisista syistä johtuen sosiaalipalveluiden hankinnoissa on ollut suuria puutteita, kun niitä tarkastellaan hankintalainsäädännön noudattamisen näkökulmasta. Jos palveluhankinnat ja investoinnit olisivat käytännössä erillisiä asioita, nyt esitetyn säädöksen suhde hankintalakiin ei aiheuttaisi ongelmia. Näiltäkin osin kokemus on kuitenkin osoittanut, että tilanteessa, jossa yksi potentiaalinen palvelutarjoaja saa julkista tukea investointeihin ja muuhun toimintaan, syntyy suuri houkutus ostaa palvelut kyseiseltä tuottajalta suoralla ostolla. Jos tukijärjestelmä luodaan, on ehdottomasti varmistettava, että investointien tukeminen ei johda suoriin palveluostoihin. Tämä edellyttää, että kaikki tuensaajan palvelusopimukset julkisten hankintayksiköiden kanssa ovat läpinäkyviä. Tuensaajalta on toisin sanoen edellytettävä, että se ei myy palveluita julkisille hankintayksiköille suorien neuvotteluiden tuloksena.

Toinen huomionarvoinen seikka tukien ja hankintalain sekä laajemmin kilpailuolosuhteiden suhteesta on, että lainsäädäntö edellyttää tarjoajien tasapuolista kohtelua. Koska julkinen tuki tietylle tarjoajalle vaikuttaa tarjottavan palvelun hintaan, tuki on eliminoitava tarjousten hintavertailussa. Jos luodaan erityinen tukijärjestelmä nyt esitetyssä muodossa, on samalla erikseen säädettävä, että tuki eliminoidaan tarjousten hintavertailussa eri tarjoajien tasapuolisen kohtelun turvaamiseksi. Niin kuin aiempana on todettu, kuntien ollessa tuensaajina tulee edellyttää kunnan oman tuotannon organisoimista tilaaja-tuottaja –mallin mukaisesti ja kilpailuttaa kunnan tuotantoa muiden tuottajien kanssa tasa-arvoisesti.

Johtopäätökset tiivistetysti

1) Olemme ensisijaisesti sitä mieltä, että avustusjärjestelmää ei tule toteuttaa ehdotetussa muodossa. Tuista syntyisi ilmeinen uhka siitä, että järjestelmä aiheuttaisi kilpailun vääristymiä silloin, kun markkinoilla on vaihtoehtoista, yksityistä palvelutarjontaa.
2)Sikäli kuin tukijärjestelmä luodaan, lakiesitykseen on tehtävä olennaisia muutoksia, jotta se ei olisi ristiriidassa kilpailusäännösten ja hankintalainsäädännön tavoitteiden kanssa. Lakiesityksen hyväksymisen yhteydessä on huolehdittava siitä, että avustusten vaikutuksia seurataan järjestelmällisesti.

SUOMEN YRITTÄJÄT RY

Antti Neimala
johtaja