ILO:lle vuona 2018 annettavat raportit ratifioitujen yleissopimusten soveltamisesta

Työ- ja elinkeinoministeriö

Työ- ja elinkeinoministeriö on pyytänyt lausuntoa kansainväliselle työjärjestölle ILO:lle vuonna 2018 annettavista raporteista Suomen ratifioimien ILO:n yleissopimusten soveltamisesta. ILO:n jäsenvaltiot raportoivat määräajoin ratifioimiensa yleissopimusten soveltamisesta. Suomen Yrittäjät esittää lausuntonaan seuraavat ILO:n yleissopimuksia numero 81, 100 ja 111 koskevat huomiot.

Ammattientarkastus teollisuudessa ja kaupassa (yleissopimus nro 81)

Yleissopimuksen toimeenpano Suomessa muodostuu pitkälti ns. työsuojelun valvontalain (44/2006) säännöksistä ja työsuojeluviranomaisten toiminnasta. Kansallisen lainsäädännön ja viranomaisten toiminnan on katsottava täyttävän ILO:n yleissopimuksen mukaiset velvoitteet.

Työsuojeluviranomaisen toimivalta ja sen käytettävissä olevat valvontakeinot ovat riittäviä ja tarkoituksenmukaisia. Tarkastuksia tehdään vuosittain noin 26 000-29 000 kappaletta, kuten työsuojeluhallinnon vuosikertomuksesta käy ilmi. Tarkastusten määrää on pidettävä merkittävänä. Työsuojelutarkastusten perusteella vuosittain annetaan noin 60 000 toimintaohjetta ja noin 8 000 kehotusta. Jos työnantaja laiminlyön kehotuksen noudattamisen, työsuojeluviranomainen voi käyttää järeämpiä valvontakeinoja.

On tärkeä huomata, että työnantajat erityisesti mikroyrityksissä eivät laiminlyö työsuojelullisten normein noudattamista yleensä tahallaan, vaan kyse on usein ymmärtämättömyydestä ja osaamattomuudesta. Tämän vuoksi on hyvä, että työsuojeluviranomaisen toimintatapa olisi mahdollisimman ohjaava ja opastava. Näin usein onkin, mistä osaltaan toimintaohjeiden korkea lukumäärä kertoo. Viranomaisen toiminnan kärkenä tulee olla valvonnan lisäksi myös se, että työnantajat tietävät, miten toimia oikein.

Työsuojelutarkastusten kohdentaminen tulisi tehdä ensisijaisesti riskiarvioinnin perusteella, eli tarkastuksia tulisi kohdentaa sinne, missä laiminlyöntejä tyypillisesti esiintyy tai joissa riski niihin on muuten suurin. Tarkastuksia ei tule kuitenkaan kohdentaa kaavamaisesti yrityksen koon tai toimialan perusteella. Tarkastuksia ei toisaalta tule tehdä samoihin yrityksin toistuvasti ilman perusteltua syytä.

Samanarvoisesta työstä miehille ja naisille maksettava sama palkka (yleissopimus nro 100)

Suomessa työsopimuslakiin (55/2001) sisältyvä yhdenvertaisen kohtelun vaatimus ja sen lisäksi tasa-arvolain (609/1986) säännökset turvaavat lain tasolla saman palkan miehille ja naisille samanarvoisesta työstä. Suomessa palkat määräytyvät laajasti työehtosopimusten perusteella. Työehtosopimuksen palkkamääräykset eivät luonnollisesti saa olla lainvastaisia. Miesten ja naisten palkkaerot eivät ole sinänsä lainsäädännöstä johtuvia.

Miesten ja naisten samapalkkaisuutta käsiteltäessä on olennaista tunnistaa työmarkkinoiden ja sosiaaliturvajärjestelemän rakenteelliset tekijät, jotka vaikuttavat käytännössä palkkaeroihin. Samanarvoista työtä tekevät ovat samalla toimialalla täysin samojen palkan määräytymisperusteiden piirissä, mutta palkkaerot perustuvat ennen kaikkea työmarkkinoiden jakaantumisesta mies- ja naisvaltaisiin aloihin. Tällöin samanarvoista työtä tietyllä toimialalla tekevät henkilöt ovat yleensä täysin yhdenvertaisessa asemassa, mutta eri alojen työehtosopimusten mukainen palkkataso vaihtelee.

Koska miesten ja naisten palkan on oltava sama samanarvoisesta työstä, on huomattava, että samanarvoisen työn määrittämisen ei käytännössä ole aina selvää. Mitä korkeamman osaamisen tai asiantuntemuksen työtehtävästä on kyse, sitä enemmän henkilökohtaiset ominaisuudet vaikuttavat paitsi työtehtävän sisältöön, myös siihen onko kyse samanarvoisesta työstä. Usein työehtosopimuksissa on määräyksiä erilaisista arviointijärjestelmistä, joiden nojalla palkka määräytyy erityisen ammattitaidon työtehtävissä. Silloin kun palkkaero perustuu tällaiseen järjestelmään tai on objektiivisesti perusteltavissa, ei kyse ole yleissopimuksen vastaisesta tilanteesta.

Merkittävä seikka käytännön palkkaeroissa on myös eri työaikamuotojen epätasaisesti jakautuva käyttö. Osa-aikatyö on yleisempää naisvaltaisilla aloilla. Myös perhevapaiden käyttö vaikuttaa usein palkan määrään ja sen kertymiseen työuran kuluessa. Erityisesti pitkät poissaolot työstä voivat vaikuttaa urakehitysmahdollisuuksiin ja ne ovat siten omiaan aiheuttamaan palkkaeroja pidemmällä aikavälillä.

Työmarkkinoilla ja ammatin harjoittamisen yhteydessä tapahtuva syrjintä (yleissopimus nro 111)

Yleissopimuksessa edellytetään, että kaikki syrjintä yleissopimuksen soveltamisalalla lopetetaan. Syrjinnällä tarkoitetaan 1 artiklassa kaikkea erottelua artiklan a-kohdassa mainituilla perusteilla sekä kaikenlaista muuta erottelua, hyljeksintää tai suosintaa, josta on seurauksena, että samanlaiset mahdollisuudet ja yhdenvertainen kohtelu työmarkkinoilla ja ammatin harjoittamisen yhteydessä tehdään tyhjäksi tai niitä rajoitetaan.

Yhdenvertainen kohtelu on työelämän keskeinen perusperiaate. Se on myös ihmisoikeussopimuksissa turvattu oikeus. Suomen Yrittäjät huomauttaa, että Suomen työmarkkinoilla on rakenteellista syrjintää suhteessa ammatilliseen järjestäytymiseen. Tämä ilmenee järjestäytymättömien työnantajien ja järjestäytymättömien työntekijöiden erilaisessa asemassa suhteessa työpaikkakohtaiseen sopimiseen ja työntekijöiden edustamiseen.

Suomessa työehtosopimusten yleissitovuus on vahva. Yleissitovuuden nojalla työnantajan on noudatettava työehtosopimuksen määräyksiä myös silloin, kun työnantaja ei ole työehtosopimuksen tehneen yhdistyksen jäsen. Järjestäytymätön työnantaja ja työntekijä ovat yleissitovuuden perusteella sidottuja toisten tekemään sopimukseen työehdoista, vaikka he itse haluaisivat muuta. Tämä järjestely estää usein myös yleissitovasta työehtosopimuksesta poikkeavan työpaikkatasoisen sopimisen järjestäytymättömiltä työnantajilta.

Järjestäytymättömät työnantajat ovat suoraan lain nojalla eriarvoisessa asemassa, sillä sekä työsopimuslakiin (55/2001; 13 luvun 7 § ja 8 §), työaikalakiin (605/1996; 40 § ja 40 a §) että vuosilomalakiin (162/2005; 30 § ja 31 §) sisältyy järjestäytymätöntä työnantajaa koskevia sopimiskieltoja. Jos edellä mainituissa laeissa on annettu mahdollisuus poiketa lain säännöksestä työehtosopimuksella, järjestäytymätön työnantaja ei kuitenkaan saa tehdä tällaista poikkeusta, jos työehtosopimuksessa edellytetään asiasta sovittavan paikallisesti. Tämä rajoittaa järjestäytymättömän työnantajan ja hänen palveluksessaan olevien työntekijöiden mahdollisuuksia järjestäytyneisiin työnantajiin verrattuna, sillä paikallinen sopiminen tällaisessa tilanteessa on kielletty suoraan lain nojalla. Mahdollisuus paikalliseen sopimiseen on vain järjestäytyneillä työnantajilla. Työlakeihin perustuvat sopimiskellot asettavat siis järjestäytymättömät oikeudellisesti epätasa-arvoiseen asemaan järjestäytyneiden työnantajien kanssa.

Työntekijöiden osalta eriarvoinen asema ilmenee edellä mainitussa tilanteessa siinä, etteivät työntekijät voi tehdä paikallisia sopimuksia sovellettavan työehtosopimuksen mahdollistamista asioista, vaikka heillä olisi siihen tahto. Toisaalta työntekijöiden eriarvoinen asema ilmenee kaikilla työpaikoilla siinä, että vaikka työehtosopimus mahdollistaisi paikallisen sopimisen, järjestäytymättömät työntekijät eivät voi niitä tehdä, jos työehtosopimus edellyttää työntekijäliittoon kuuluvan luottamusmiehen paikallisen sopimuksen osapuoleksi. Tällaisia määräyksiä on usein työehtosopimuksissa. Paikallinen sopiminen edellyttäisi siten usein työntekijöiden liittymistä työehtosopimuksen tehneeseen työntekijäliittoon.

Merkityksellistä on myös se, että suomalaisessa oikeuskirjallisuudessa on katsottu työntekijäliittoon kuuluvan luottamusmiehen voivan toimia myös järjestäytymättömien työntekijöiden edustajana ”toimialueellaan”. Edustusoikeus ei järjestäytymättömien työntekijöiden kohdalla perustu ammattiyhdistyksen jäsenyyteen eikä myöskään lainsäädännössä ole tällaisesta edustusoikeudesta säädetty. Tilanne on ongelmallinen, sillä luottamusmiehellä on mahdollisuus joissain tilanteissa tehdä myös järjestäytymätöntä työntekijää sitovia sopimuksia työsuhteen ehdoista, vaikka kyseinen työntekijä ei haluaisi luottamusmiehen edustavan häntä.

Suomen korkein oikeus on ennakkoratkaisussaan (KKO 2017:29) todennut, että niillä työntekijöillä, jotka eivät ole työnantajaa sitovan työehtosopimuksen solmineen ammattiliiton jäseniä eivätkä siten ole voineet osallistua luottamusmiehen valintaan, on oikeus valita edustajakseen työsopimuslain 13 luvun 3 §:n mukainen luottamusvaltuutettu. Korkein oikeus perusteli ratkaisuaan nimenomaisesti järjestäytymisvapaudella. Ratkaisu ei kuitenkaan yksiselitteisesti poista edellä kuvattua ongelmaa, jos työntekijät eivät voi yhdenvertaisesti edustajansa kautta osallistua työnantajan ja työntekijöiden edustajien yhteistoimintaan ja sopimiseen.

Huomionarvoista asiassa on se, että oikeustila työntekijöiden edustuksen osalta on Suomessa epäselvä. Se on omiaan johtamaan tilanteisiin, joissa työntekijät ovat eriarvoisessa asemassa järjestäytymisen perusteella työntekijöiden edustamiseen liittyvissä tilanteissa. Jotta työntekijöiden yhdenvertaiset oikeudet edustajan valintaan ja toimintamahdollisuuksiin täyttyisivät yleissopimuksen mukaisesti syrjimättömällä tavalla, oikeustilaa tulisi selkeyttää lainsäädännöllä.

On huomattava, että ammatillinen järjestäytymisvapaus sisältää positiivisen ja negatiivisen ulottuvuuden, eli järjestäytymisvapauteen kuuluu myös oikeus olla kuulumatta ammatilliseen yhdistykseen. Täten erottelua, hyljeksintää tai suosintaa ei myöskään saisi tapahtua työmarkkinoilla yhdistymisvapauden käyttämisen tai käyttämättä jättämisen perusteella. Kuten edellä on kuvattu, järjestäytymättömillä työnantajilla ja työntekijöillä ei ole samanlaisia mahdollisuuksia, vaan ne ovat rajoitettuja. Työehtosopimuksen määräykset vaikuttavat siten eri tavalla järjestäytyneisiin ja järjestäytymättömiin, vaikka kaikkien on niitä noudatettava.

Yleissopimuksen kannalta ongelmallinen on myös käytäntö, jonka mukaan työehtosopimukseen otettu niin sanottu järjestöehto on katsottu sallituksi. Järjestöehdon nojalla työehtosopimuksessa voidaan rajoittaa työehtosopimuksen soveltamista siten, että esimerkiksi tietyt palkankorotukset tai palkan osat maksetaan vain tiettyyn ammattiliittoon kuuluville työntekijöille. Korkein oikeus on ratkaisuissaan (KKO 2013:10 ja KKO 2013:11) katsonut, ettei tällainen työehtosopimuksen ehto ole syrjivä, mutta se on ristiriidassa työsopimuslain tasapuolisen kohtelun vaatimuksen kanssa. Myös tämän käytännön osalta on hyvä huomata ristiriita yleissopimuksen edellyttämän yhdenvertaisen kohtelun kanssa.

On vielä huomattava, ettei negatiivisen vapauden turvaamisessa mikään rajoita työnantajia ja työntekijöitä toteuttamaan positiivista järjestäytymisvapauttaan. Suomen Yrittäjät korostaa, että järjestäytymisvapauden turvaamiseksi ja työmarkkinoilla ja ammatin harjoittamisen yhteydessä tapahtuvan syrjinnän poistamiseksi lainsäädännön olisi oltava sellaista, ettei yrityksiä tai työntekijöitä aseteta siinä eriarvoiseen asemaan järjestäytymisvapauden käytön perusteella.

Suomen Yrittäjät

Janne Makkula Albert Mäkelä
työmarkkinajohtaja asiantuntija