Käännetty arvonlisäverovelvollisuus rakennusalalla

Valtiovarainministeriö

Valtiovarainministeriön muistiossa käsitellään rakennusalan käännettyä arvonlisäverovelvollisuutta. Järjestelmää on tarjottu harmaan talouden torjuntaan jo pitkään ja keväällä 2009 hallitus päätti, että VM selvittää järjestelmän käyttöönoton vuoden kuluessa. Käännetyssä järjestelmässä arvonlisäveron laskuttaisi ja maksaisi vain rakennuksen pääurakoitsija. Tavoitteen mukaan käännetyssä järjestelmässä ei pääsisi syntymään veronkiertoa, koska urakoiden alihankintaketjuissa toimivat yritykset laskuttaisivat hinnat alv-verottomina. Rakennusalan harmaan talouden arvioidaan liittyvän pitkiin alihankintaketjuihin, joissa aliurakoitsijat jättävät arvonlisäverot maksamatta.

Suomen Yrittäjät (SY) esittää lausuntonaan seuraavaa:

Yleistä

Pyrkimys terveeseen ja tasapuoliseen kilpailuun sekä parempaan yrittämisen laatuun ja motivaatioon ovat pk-yritysten kannalta tärkeitä tavoitteita. Harmaan talouden torjunnan päämäärät ovat siksi tärkeitä ja hyväksyttäviä. On kuitenkin tärkeää, että torjuntatoimissa ei sitouduta sellaisiin toimenpiteisiin, joiden on selvitysten eri vaiheissa todettu aiheuttavan yrityksille tarpeettoman suurta byrokratiaa tai avaavan pikemminkin uusia harmaan talouden mahdollisuuksia kuin lisähyötyjä. Haluamme siksi kiinnittää huomiota etenkin sellaisiin käännetyn arvonlisäveron odotettavissa oleviin heikkouksiin, joilla olisi haitallista merkitystä pk-yrityksille. Samalla tuomme esiin ehdotuksia, jotka perustuvat ehdotettua voimakkaammin elinkeinoelämän vapaaehtoisen torjunnan ja verovalvonnan kehittämiseen.

Rakennusalan käännetty alv-velvollisuus olisi harmaan talouden toiminnassa varsin rajallinen toimi. Järjestelmä pyrkisi tukkimaan yhden rakennusalan veronkiertomahdollisuuden, mutta toisi samalla uusia mahdollisuuksia etenkin epärehellisille pääurakoitsijoille. Katsomme, että rakennusalan käännetty verovelvollisuus aiheuttaisi merkittävää lisätyötä lähinnä moitteettomasti asiansa hoitaville yrityksille, mutta lisäisi samalla merkittäviä riskejä uudesta rikollisuudesta, jolloin järjestelmän hyödyt jäisivät kustannuksiin nähden vähäisiksi.

Käännetty arvonlisäverovelvollisuus on lähtökohdiltaan EU:n arvonlisäverodirektiivin vastainen menettely. Sen käyttöönotto rakennusalalla ei kuitenkaan ole edellyttänyt enää poikkeusluvan saamista vuoden 2006 jälkeen, jolloin järjestelmää muutettiin sallimalla tietyt yksittäiset poikkeukset kaikkien jäsenvaltioiden käyttöön. Tällä hetkellä kuusi jäsenvaltiota soveltaa käännettyä verovelvollisuutta. Kukin maa ratkaisee kuitenkin harmaan talouden torjuntatoimet omista lähtökohdistaan. Esim. Ruotsissa, joka järjestelmää soveltavista maista vastaa lähinnä Suomea, ei ole tilaajavastuulainsäädäntöä, vaan käännetty alv omaksuttiin vaihtoehtona tällaisen tarkastusjärjestelmän kehittämiselle. Myös yrityskulttuureissa ja palvelurakenteissa on eroja. Itävallassa, joka soveltaa myös käännettyä järjestelmää, yritysten kuuluminen elinkeinoelämän järjestöihin pakollista, mikä vaikuttaa mm. rakennusalan sisäiseen valvontaan. Ulkomaisten esimerkkien hyödyntämisessä onkin otettava huomioon maiden erilaiset olosuhteet ja vältettävä liian suoraviivaisia johtopäätöksiä.

Seuraavassa selvitetyillä perusteilla emme kannata järjestelmään siirtymistä.

Alihankkijoiden verojen palauttaminen

Arvonlisävero maksetaan nykyisin jokaisessa vaihdannan vaiheessa ja vain tässä vaiheessa syntyvästä arvonlisästä. Myyjä vähentää ostoihin sisältyvän veron omassa arvonlisäverotuksessaan ennen veron tilittämistä. Käännetyssä verovelvollisuudessa vähennykset korvattaisiin uudella palautusjärjestelmällä.

Aliurakointiin liittyy yleisesti rakennustarvikehankintoja, joiden veron voi siis nykyisin vähentää suoraan tilitettävästä veroista. Pk-yritysten kannalta eräs merkittävimpiä haasteita käännetyssä järjestelmässä tulisi olemaan sen varmistaminen, että hankintojen sisältämät arvonlisäverot saadaan ilman käsittelyviiveitä luettua myyjän hyväksi. Muussa tapauksessa ostojen verot rasittavat yritysten maksuvalmiutta ja alihankkijayritysten on rahoitettava vähennysten osuus omista katteistaan palautusten käsittelyyn kuluvan ajan. Monelle pienalihankkijalle tämä voi etenkin nykyisissä talousoloissa olla ylitsepääsemätön ongelma, sillä tarvikehankinnat voivat käytännössä olla hyvinkin suuria. Palautusjärjestelmän riittävää reaaliaikaisuus on järjestelmän toiminnan ehdoton edellytys.

Palautusten joustava käsittely on haaste myös harmaan talouden torjunnalle, koska rahapalautusten hakemiseen sisältyy uusi harmaan talouden mahdollisuus. Esim. verotilin käytännön toimivuudesta alv-palautuksissa ei ole vielä kokemuksia. Koska ensimmäiset kokemukset verotilistä saadaan kevään 2010 kuluessa, esitämme, että käännettyä alv-järjestelmää koskeva poliittinen linjaus lykätään joka tapauksessa ainakin kesään 2010, jolloin ratkaisun tueksi on käytettävissä kokemuksia verotilin alv-palautuksista. Perusratkaisua ei tule kehittää ennen, kuin arvonlisäveron palauttamiseen aliurakoitsijoille saadaan kaikkien velvoitteistaan huolehtivien toimijoiden kannalta riittävän turvaavat ratkaisut.

Muut tilalle tulevat veronkiertomuodot

Käännetty verovelvollisuus kohdistettaisiin aliurakoitsijoiden ja pääurakoitsijoiden välisiin myynteihin siten, että vain ketjun viimeinen myynti pääurakoitsijalta tilaajalle olisi alv-verollinen. Siksi on olemassa perusteltu pelko siitä, että menettely tekisi rakennusalan pääurakoitsijoista merkittäviä uusia riskikeskittymiä, joiden maksuvaikeuksien yhteydessä valtiolta voisivat vastedes jäädä suuret verotulot saamatta. Verokertymät valtiolle tulisivat joka tapauksessa myöhentymään useilla kuukausilla vasta viimeisen toimijan tilittäessä veron valtiolle.

Koska urakoiden yhteenlaskettu arvonlisävero, 22 % urakkahinnasta, kertyisi aiemmasta poiketen vain yhdessä portaassa, avaisi tämä hyvin todennäköisesti myös uuden houkutuksen harmaan toiminnan siirtämiseen aliurakkaketjuista voimakkaammin pääurakointiin ja siten uuden veronkiertomuodon alalle tulevien uusien toimijoiden kautta. Tällaista mahdollisuutta rikollisen toiminnan laajentumiseen entistä ammattimaisemmaksi ja harmaan talouden pahentumiseen tulee vielä vakavasti selvittää.

Suurin ongelma rakennusalan harmaassa taloudessa on nykyisin pimeä työ ja siitä aiheutuvat yhteiskunnan vero- ja muiden tulojen saamatta jääminen. Käännetyllä alv:lla ei kyetä estämään pimeää työtä eikä paikkaamaan tästä aiheutuneiden verotulojen menetyksiä. Harmaan talouden torjunnassa tulisikin kehittää valvontamenetelmiä ja lisätä kiinnijäämisriskiä erityisesti tällä alueella ja ratkaista arvonlisäverojen laiminlyönnin ongelmat muilla valvontakeinoilla kuin käännetyllä alv-järjestelmällä.

Toimialarajat

Rakennusalan käännetyn verovelvollisuuden piiriin kuuluva palvelu ulottuisi AVL 31 § 3 mom:n 1-kohdassa tarkoitettuihin rakentamispalveluihin ja näihin kohdistuvaan työvoiman vuokraukseen. Muistio sisältää esimerkkejä palvelun piiriin ja ulkopuolelle jäävistä palveluista. Tavaranmyyntiä tai suunnittelutoimintaa järjestelmä ei koskisi. Kuitenkin jos esim. asennustyöt olisivat kattavat kuten rakennuselementtien, ovien ja ikkunoiden myynnissä asennettuna, kyse olisi rakentamispalvelusta. Etenkin koneiden asennusmyynnissä olosuhteet voisivat olla myös sellaiset, että toimitusta voitaisiin pitää pelkästään tavaran toimituksena ja normaalisti verollisena.

Esimerkkiluettelon ulkopuolelle jää laaja joukko käytännön tilanteita, joissa veroasema ei olisi selvä. Esim. sementin kuljetus voi tapahtua työmaalla käytettäväksi, jolloin kuljetus ei ilmeisesti olisi rakennuspalvelua. Sementti voidaan siirtää kuljetuslaitteesta myös suoraan rakenteisiin, jolloin verokohtelu olisi todennäköisesti erilainen. Monissa palveluissa olisi kyettävä erottamaan myös huoltotoimet varsinaisista rakentamistoimista. Jos uuteen järjestelmään siirrytään, tulisi määrittelyissä huomioida myös projektivienti ja muut rajat ylittävään toimintaan liittyvät tilanteet, samoin tilanteet, joissa voidaan välillä toimia kotimaisena tai ulkomaisena pääurakoitsijana, välillä aliurakoitsijana jne. Voimaantulossa tulisi myös säännellä erikseen jo alkaneet projektit ja annetut tarjoukset.

Yritysten on myös tärkeää tuntea veroasemansa ja sopimuskumppanin veroasema ilman tulkintariskejä. Pelko on siitä, että vaikka selvää rikollista alihankintaa saataisiinkin rajoitettua, tilitysongelmat siirtyisivät tahallisesta toiminnasta tietämättömyyteen perustuvaan virheelliseen toimintaan. Tämä tarkoittaa, että jos eri järjestelmien soveltamisrajat muodostuvat epäselviksi tai pk-yrityksille muutoin kohtuuttoman hankaliksi, syntyy veroriitoja, joiden johdosta menetetään verotuloja ja aiemmin selkein säännöin harjoitettua toimintaa siirtyy harmaalle alueelle.

Taloushallinnon järjestelmien olisi myös tunnistettava poikkeavat verokohtelut laskuliikenteessä. Arviomme on, että rakennusalan pk-yritykset eivät suoriudu uudistuksesta ilman merkittävää koulutusta, ennakkotietomenettelyitä ja raportointimuutoksia, joista osa on paluuta manuaalisiin käsittelyihin. Nämä muodostavat yrityksille merkittävän kustannustekijän, johon palataan jäljempänä. Virhetulkinnat tulisi joka tapauksessa voida ratkaista teknisesti kuittaussitoumusmenettelyllä, jolla osapuolet sopivat keskenään yhtenäisestä menettelystä virhetulkintojen varalle.

Jos käännettyyn alv-järjestelmään siirrytään, uudistuksen käyttöönottoon tulisi siten joka tapauksessa varata riittävä siirtymäaika, jotta käytännön toimet voidaan suunnitella hyvissä ajoin ennen voimaantuloa ja varata yritysten henkilökunnalle ja viranomaisvalvontaa toteuttaville henkilöille riittävän pitkä koulutusaika. Järjestelmä olisi ennen käyttöönottoa kehitettävä riittävän turvalliseksi kaikkia käytännön tilanteita varten.

Uuden byrokratian aiheuttamat kustannukset

VM:n muistiossa on arvioitu, että järjestelmän aiheuttamat lisäkustannukset yrityksille olisivat vuositasolla noin 30 miljoonaa euroa. Ruotsissa on myös arvioitu käännetyn alv-järjestelmän hallintokustannusten osuus koko verojärjestelmän elinkeinoelämälle aiheuttamista hallintokustannuksista vuodelta 2007 (Näringslivets administrativa kostnader för skatteområdet – Uppdatering 2007 / Nutek). Suomeen suhteutettuna voidaan arvioida, että käännetty alv-järjestelmä merkitsisi yrityksille noin 60 miljoonan euron lisäkustannusta järjestelmän käyttöönottovuonna, käyttöönoton jälkeen kustannukset olisivat jonkin verran matalammat. VM:n muistiossa esitetyt 30 miljoonan euron käyttökustannukset kuvannevat siten vuotuisia kustannuksia vasta järjestelmän käyttöönoton jälkeen.

VM:n muistiossa on esitetty karkea arvio, jonka mukaan järjestelmän käyt-töönotto voisi lisätä arvonlisäveron tuottoa rakennusalalla 80 – 120 miljoonaa euroa. Verrattuna yritysten kustannuksiin odotettu tuotto jäisi siten vaatimattomaksi.

Rakennusalan harmaassa taloudessa on kuitenkin kyse pääasiassa Uudenmaan ja muutamien muiden suurimpien kaupunkien alueella tapahtuvasta toiminnasta. Jos verohallinto lisäisi omia rakennusalan harmaan talouden tarkastuksia ja valvontaresurssejaan jäljempänä selvittämällämme tavalla, on todennäköistä, että tuloksia syntyisi käännettyä alv-verollisuutta enemmän.

Ruotsissa on myös kevään 2010 aikana valmistumassa erillinen arvio aikaansaaduista verotuottojen lisäyksestä. Tällä hetkellä selvitystä ei ole vielä käytettävissä. Mainitut vaikutusarviot huomioon ottaen esitämme, että Suomessa jäädään vielä odottamaan Ruotsin selvitystä verotuottojen lisäyksestä. Johtopäätöksiä tehtäessä on lisäksi muistettava Ruotsin erilainen lainsäädäntötausta mm. tilaajavastuulain osalta.

Muut torjuntatoimet

Rakennusalan harmaan talouden torjuntatoimissa tulisi keskittyä selvästi esi-tettyä painokkaammin harmaan talouden rakenteellisten syiden poistamiseen. Tätä voidaan tehdä mm. verohallinnon valvontaresursseja lisäämällä, sopimuskumppaneiden tietojen tarkastamiseen liittyviä toimia tehostamalla ja tarkastuksiin liittyvää byrokratiaa keventämällä sen lisäämisen sijaan.

Yritysten taustatietojen tarkastusta kehitetään tällä hetkellä mm. Rakentamisen Laatu RALA ry:n toiminnassa. RALA:n tietokannassa on perustietopalveluun hakeutuneiden rakennusyritysten tiedot ja esim. tilaajavastuulain edel-lyttämien tietojen tarkastus voidaan toteuttaa sähköisesti järjestelmää käyttäen. Järjestelmän kattavuus ei ole vielä tyydyttävällä tasolla ja järjestemän piiriin hakeutumista tulisi julkisen sektorin toimin edistää. Tavoitteena tulisi olla myös tilaajavastuulain edellyttämien todistusten tietosisällön parantaminen ja niiden tuottaminen julkisena avoimena palveluna.

Harmaata taloutta tulee torjua kehittämällä edelleen myös Verohallinnon meneillään olevaa rakennusalan valvontahanketta (Raksa) kohdentamalla tälle lisää resursseja. Tämän vuonna 2008 aloitetun verovalvontahankkeen perusteella toimitettujen verotarkastusten nojalla on määrätty arvonlisäveroja noin 23,5 mrd. euroa ja työnantajasuorituksia noin 30 mrd. euroa. Tämäkin osoittaa, että työnantajasuoritusten laiminlyönnit aiheuttavat arvonlisäveroja suuremmat verotulojen menetykset.

Verovalvontakäyntien painopistettä tulisi myös muuttaa jälkikäteisistä tarkastuksista ennakoiviin tarkastuksiin puuttumalla nykyistä nopeammin alkaviin ilmoituspuutteisiin perinteisen menneisiin vuosiin painottumisen sijaan. Talousrikoksiin perehtyneiden poliisien, verotutkijoiden ja syyttäjien määrää tulee lisätä, samoin valvontayhteistyötä mm. työeläke- ja tapaturmavakuutuslaitosten, työttömyyskassojen ja muiden yhteiskunnallisten toimijoiden kanssa. Arvioimme, että jos Verohallinto lisäisi esim. omia rakennusalan harmaan talouden tarkastus- ja valvontaresurssejaan 20 tarkastajalla, tuloksia voisi syntyä käännettyä alv:a enemmän.

Rakennusalalla jo noudatettuja ilmoitus- ja kulkulupamenettelyitä tulee myös jatkaa tehostaen julkishallinnon eli kuntien ja valtion osallistumista ilmoitusmenettelyihin. Ns. valtuutettujen urakoitsijoiden järjestelmiä voidaan myös kehittää, suoranaisesti luvanvaraiseen toimintaan rakennusalalla suhtaudumme sen sijaan EU-syistä kriittisesti.

Rakennusalalla toimivien ja rakennusalalle työvoimaan vuokraavien yritysten rekisteröintiä voidaan samoin kehittää ja tällainen rekisteri liittää myös Raksa-projektin valvontaan. Esim. konkurssiasiamiehen toimisto voisi toimittaa tiedot rakennus- ja työvoimavuokrausalan yritysten konkursseista Raksa-projektille, jolloin epärehellistä toimintaa harjoittaneiden yritysten vastuuhenkilöt olisivat helpommin löydettävissä ja tarkastuksia voitaisiin kohdistaa tehokkaammin myös aloittaviin yrityksiin. Tällä hetkellä tarkastuksia ei juuri kohdisteta uusiin yrityksiin, jotka kuitenkin voivat aiheuttaa suuria verotulojen menetyksiä laiminlyömällä verot ja työnantajasuoritukset. Tällaiset epärehelliset yrittäjät voivat vaihtaa yritystä muutaman kuukauden välein ennen kuin viiveet näkyvät Verohallinnon rekistereissä.

Ilmoitusjärjestelmiä tulee myös kehittää niin, että rakennusurakat ilmoitetaan verohallinnolle ajantasaisilla esim. neljännesvuosi-ilmoituksilla, joiden seuraamiseen ja verolaiminlyönteihin puuttumiseen verohallinnolle ohjataan selkeät resurssit. Tiedossamme on, että tällaisia ilmoituksia annetaan jo nykyisin verohallinnolle, mutta resurssisyihin vedoten tietoja ei kyetä tarkastamaan.

Tiukentunut kilpailu aiheuttaa rakennusalalla myös sen, että hinnoittelussa ei huomioida kaikkia lakisääteisiä veroja ja maksuja. Elinkeinoelämän on siksi myös itse kehitettävä edelleen laatujärjestelmiä siten, että yrityskulttuureita saadaan parannettua nykyisestä.

Koska käännetty alv on kuitenkin riittämätön toimenpide koko rakennusalan alan harmaan talouden ongelmien torjuntaan, katsomme, että valvonnan kehittäminen tulee keskittää selvien pelisääntöjen luomiseen ja valvonnan tehostamiseen käännetyn alv-velvollisuuden sijaan. Etenkin pk-yritysten näkökulmasta uuden arvonlisäveromenettelyn omaksuminen pk-yrityksissä urakka- ja myyntineuvotteluita myöten mutkistaa järjestelmiä ja lisää yritysten kustannuksia siinä määrin, että katsomme, että järjestelmää ei tule ottaa Suomessa käyttöön.

SUOMEN YRITTÄJÄT

Jussi Järventaus
Toimitusjohtaja

Anna Lundén
Johtaja