Kaivoslain ja eräiden siihen liittyvien lakien uudistamisesta

Työ- ja elinkeinoministeriö

Viite TEM120:00/2008

Yleistä Työ- ja elinkeinoministeriö on pyytänyt 27.11.2008 mennessä lausuntoa hallituk­sen esitysluonnokseen kaivoslaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi.

Esityksen tavoitteena on ollut uudistaa vanhentunut kaivoslaki modernilla lainsää­dännöllä, jossa on toisaalta huomioitu ympäristönäkökohdat, kansalaisten perusoi­keudet, maanomistajien oikeudet ja kuntien vaikuttamismahdollisuudet ja toisaalta taas varmistettu malminetsinnän ja kaivostoiminnan edellytykset. Kaivoslaissa on sovitettu yhteen erilaiset yleiset ja yksityiset edut niin, että laki kokonaisuudessaan turvaisi mahdollisimman hyvin kilpailevien etujen samanaikaisen toteutumisen.

Eri intressiryhmien huomioon ottaminen on tärkeää, mutta lakiesityksessä on pai­koittain asetettu liian kovat vaatimukset kaivannaisalan toiminnanharjoittajille ja yrit­täjien oikeusturva on jätetty lakiesityksessä vähemmälle. Lähtökohtana tulisi olla kannattava kaivannaistoiminta, joka ottaa huomioon muut elin­keinot, erityisesti mat­kailun sekä ympäristösuojelun näkökoh­dat. Yksi keskei­sistä uudistuksista on kuule­mismenettelyjen laajentaminen. Asianmukainen kuule­minen on perusteltua, mutta kuuleminen ei saa muodostua elinkeinotoiminnan har­joittamisen esteeksi. Kaivos­toiminnalla on yhä merkittävämpi välitön ja välillinen vai­kutus alueta­louteen ja tätä merkitystä ei tule vaarantaa perusteettomasti lain­sää­dännöllisin keinoin.

Malminetsintä Lakiesityksen mukaan malminetsintää saisi tilanteen ja olosuhteiden mukaan har­joittaa yleisen näytteenotto-oikeuden nojalla, etsintätyönä tai valtausluvalla. Etsintä­työ mahdollistaisi malminetsinnän laajemmin kuin vastaava säännös nykyisin, eikä edellyttäisi viranomaisen lupaa. Uutta olisi myös kiinteistön omistajan ja haltijan kielto-oi­keus ja viranomaisen valvontavallan ulottaminen kaikkiin alkuvaiheen toi­menpitei­siin.

Ehdotuksessa ei ole huomioitu sitä, että vain pienestä osasta etsintäkohteista muo­dostetaan kaivoksia, minkä vuoksi kaivosvaiheen vaikutuksia ei ennakkoon tulisi ar­vioida etsintävaiheen yhteydessä. Kuulemis- ja valitusoikeudet on mitoitettava kun­kin rat­kaisun tosiasiallisiin vaikutuksiin. Varauksia koskeva kuulemi­nen ja hakemuk­sen esteiden tutkiminen ovat tarpeettomia malminetsintävaiheessa. Ehdotettu laaja kuulemismenettely hankaloittaisi kaivostoiminnan aloittamista.

Kaivostoiminta Kaivoslakiehdotus perustuu edelleen niin sanottuun valtausjärjestelmään, jossa etu­oikeus esiintymän hyödyntämiseen on kiinteistön omistuksesta riippumatta esiinty­män löytäjällä (valtaajalla). Esityksen mukaan esiintymän hyödyntämisoikeus pe­rustuisi kaivoslupaan, johon liittyvä harkinta olisi nykyistä kokonaisvaltaisempi. Kai­vosluvassa voitaisiin samalla myöntää lupa lunastaa käyt­töoikeus toiselle kuuluvaan alueeseen, kun kaivoshanke on yleisen tarpeen vaatima. Toisin kuin nykyisin ylei­sen tarpeen vaatimusta harkittaisiin tapauskohtaisesti ja merkitystä olisi erityisesti kaivoshankkeen paikallis- ja aluetaloudellisilla vaikutuksilla, työllisyysvaikutuksilla ja yhteiskunnan raaka-ainehuollolla.

Käyttöoikeus kaivosalueeseen edellyttäisi yleisen tarpeen osoittamista erillisessä lu­nastustoimituksessa, mikäli maanomistajan kanssa ei päästä sopimukseen. Kai­vosluvan kriteeriksi ehdotettu intressipunninta ja huomattavan hyödyn osoittaminen johtaa siihen, että pieniä kaivoshankkeita ei jatkossa syntyisi yhtä suuressa määrin. Suomen Yrittäjät tuo esiin, että pienilläkin kaivoksilla voi olla merkitystä suuremmille toimi­joille raaka-aineiden tuottajina. Lakiesityksessä pienten yritysten kaivostoimin­nan hankaloittaminen on ristiriidassa työ- ja elinkeinoministeriön muiden pk-yritys­toimin­taa edistävien toimien kanssa.

Suomen Yrittäjien mielestä nykyistä kokonaisvaltaisempi harkinta ei saa johtaa sii­hen, että kannattavaa kaivannaistoimintaa estettäisiin liian laajalla ja byrokraattisella kuulemismenettelyllä. Nykyisen lain mukainen menettely, jossa viranomainen voi perustellusti joko kieltää tai estää kaivostoiminnan, on jatkossakin hyvä menettely. Mikäli kaivosluvan myöntäminen vaatii nykyistä kokonaisvaltaisempaa harkintaa ja luvansaanti on siten epävarmempaa, voi tilanne johtaa siihen, ettei kaivostoimijoilla ole kiin­nostusta avata kaivoksia Suomessa, koska alussa hankkeisiin joudu­taan in­vestoi­maan ja ris­kit kaivosluvan saamiseen ovat harkinnasta johtuen suu­ret.

Kullanhuuhdonta Lakiehdotuksessa on esitetty, että kullanhuuhdonta eriytettäisiin omaksi sääntelyko­konaisuudeksi. Maaperässä esiintyvän kullan hyödyntäminen huuhtomalla edellyt­täisi valtion mailla kullanhuuhdontalupaa. Kaivostoi­mintaan ja kullanhuuhdontaan liittyvistä velvollisuuksista säädettäisiin nykyistä täs­mällisemmin ja muun muassa lo­petus- ja jälkivelvoitteet olisivat nykyistä laajemmat.

Suomen Yrittäjät pitää tärkeänä perinteisen kullanhuuhdontakulttuurin säilyttämistä ja mah­dollistamista. Kullanhuuhdonta erityi­sesti Inarin ja osittain Sodankylän kuntien alu­eella on osa lappilaista kulttuuriperin­töä ja Lappi-imagoa. Perinteinen ihmisvoimin tapahtuva kullanhuuhdonta tulee säi­lyttää sellaisena oikeutena, joka otettaisiin eri­tyisesti huomioon kaivoslaissa kullan­huuhdonnan perinteitä säilyttäen. Kullanhuuh­donnan edellytyksiä mm. Lemmenjoen kansallispuiston alueella ei tulisi heikentää.

Kullanhuuhdonnassa koneellisen kaivuun piirissä on harvoja yrittäjiä. Lakiesityk­sestä ilmenee, että nykyisen lainsäädännön nojalla kullanhuuhdontaa varten myön­netyt kaivosoikeudet lakkaisivat siirtymäajan jälkeen ja tämä rajoittaisi erityi­sesti Lem­menjoen kansallispuistossa tapahtuvaa koneellista kullanhuuhdontaa siir­tymä­ajan jälkeen. Uudistuksen mukaan kaivosoikeuksien haltijoilla olisi etuoikeus hakea uu­den kaivoslain mukaista kullanhuuhdontalupaa, mutta varmuutta ei olisi siitä, että siir­tymäajan jälkeen yrittäjät saisivat luvan harjoittaa toimintaan edelleen. Aina­kin hei­dän eläkkeelle jääntiinsä asti tilanne tulisi pitää nykyisenkaltaisena, eikä lakia tu­lisi tiu­ken­taa tältä osin. Mikäli oikeus elinkeinonharjoittamiseen päättyisi, tulisi yrittä­jille maksaa päättyneistä oikeuksista asianmukainen korvaus.

Viranomainen Suomen Yrittäjät suhtautuu varauksin myönteisesti lupa-, valvonta- ja muiden viran­omaistehtävien keskittämistä Turvatekniikan keskukselle. Keskittämisellä saa­vutetaan kiistattomia etuja, mutta pohdittavaksi jää takaako ehdotettu järjestely mm. alueellisten tarpeiden riittävän huomioimisen.

Päällekkäisyys muun ympäristölainsäädännön kanssa

Lakiehdotuksesta voi havaita kaksinkertaista ympäristösääntelyä. Säädöksiä, jotka säätelevät kaivostoimintaa jo muussa ympäristölainsäädännössä, on toistettu uu­destaan kaivoslaissa. Tämä aiheuttaa epäselvyyttä ja hämärtää kaivoslain ja ympä­ristölainsäädännön keskinäisiä suhteita ja selvyyttä toimivaltaisesta viranomaisesta. Esimerkkinä päällekkäisyydestä voi mainita, että valtausluvan edellytykseksi on asetettu runsaasti ympäristöllisiä edellytyksiä, jotka johtavat turhaan päällekkäisyy­teen ja keskinäisesti ristiriitaiseen sääntelyyn ympäristöluvan ja muun ympäris­tösääntelyn kanssa.

Yleisemminkin lupaharkintapykälät ovat varsin väljiä ja joustavia normeja, jonka vuoksi toiminnanharjoittajan oikeudet ja velvollisuudet jäävät melko pitkälti yksittäi­sen virkamiehen harkinnan varaan. Luvansaantia on vaikea ennakoida, mikä voi johtaa siihen, että kaivoshankkeet vähenevät Suomessa, koska samalla investointi­varmuus vähenee. Väljät ja joustavat lain muotoilut lisäävät muutoksenhakua ja va­litusten määrää, mikä pitkittää ja vaikeuttaa taas kaivoshankkeiden aikatauluja.

Yritysvaikutusten arviointi

Esityksessä on arvioitu omassa osiossaan lakiuudistuksen yritysvaikutuksia.

Malminetsintää harjoittavat yritykset ovat tyypillisesti pieniä ja keski- suuria yrityksiä, mutta niitä rahoittavat osittain suuret kaivosyhtiöt. Vai- kutusarvioinnin mukaan esi­tykseen sisältyvät velvoitteet tulevat rasit- tamaan pieniä ja keskisuuria yrityksiä suhteessa enemmän kuin suuria yrityksiä. Lakiehdotukseen on kuitenkin tietoisesti sisällytetty se, että pienet ja lyhytaikaisemmat kaivoshank­keet eivät määritelmien mukaan välttämättä täytä kaivosluvan edellytyksiä. Tämä johtaa siihen, että la- kiesi­tys heikentää suoraan pk-yritysten toimintamahdollisuuksia. Suomen Yrittäjät ko­rostaa, että pienkaivostoiminta edistää yrittäjyyttä ja työllisyyttä muuttotappioalu­eella, eikä lakiesityksellä saa rajata pie- niä toimijoita kaivosteollisuu­den ulkopuolelle.

Yritysvaikutusten arvioinnissa on todettu, ettei kullanhuuh­dontaa koskevilla ehdo­tuksilla arvioida olevan yritysvaikutuksia. Suomen Yrittäjät esittää, että yritysvaiku­tusten arvi­ointi suoritetaan myös näiltä osin. Etenkin malminetsintää ja kullanhuuh­dontaa kos­kevilla esityksillä voi olla välittömiä vaikutuksia matkailuelinkeinolle La­pissa. Lakiesityksen pohjaksi ei ole myöskään tehty selvityksiä lain vaikutuksista työlli­syyteen ja pienyrittäjyyteen. Suomen Yrittäjät esittää, että näiltä osin yritysvai­kutuk­set tulisi selvittää jatkovalmistelussa.

Lopuksi Suomen Yrittäjät toteaa, että lakiesitys sellaisenaan tulisi vaikeuttamaan lausun­nosta ilmenevin tavoin kaivannaisalan toiminnanharjoittamista ja uuden kaivostoi­minnan aloittamista Suomessa. Suomen Yrittäjät pyytää huomioimaan asian jatko­valmistelun yhteydessä lausunnossa esitetyt muutosehdotukset.

SUOMEN YRITTÄJÄT

Jussi Järventaus
toimitusjohtaja

Elina Rimppi
lainopillinen asiamies