Kilpailunrajoituslain uudistaminen

Eduskunta
Talousvaliokunta

Suomen Yrittäjät esittää hallituksen esityksestä Eduskunnalle laeiksi kilpailunrajoituksista annetun lain ja eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta lausuntonaan seuraavan:

Yleistä

Kilpailunrajoituslain muutostarve perustuu suurelta osin EY:n kilpailusääntöjen täytäntöönpanouudistukseen, joka edellyttää Suomen kansallisen kilpailuoikeuden muuttamista 1.5.2004 lähtien.

Suomen Yrittäjät toteaa, että sekä EY-oikeuden muutokset että kansallisen lain uudistaminen ovat perustavoitteiltaan oikeansuuntaisia. Katsomme, että kilpailuoikeudellisen järjestelmän tehostaminen ja viranomaisten resurssien suuntaaminen suurimpien kilpailuongelmien selvittämiseen ja käsittelemiseen on pk-sektorin näkökulmasta perusteltua.

Yksi kansallisen lainsäädännön muutosten tavoite on saattaa järjestelmä mahdollisimman yhdenmukaiseksi EY-direktiivien kanssa. Sanottu koskee myös niitä kysymyksiä, joissa EY-kilpailusäännöt eivät välttämättä edellyttäisi muutoksia kilpailunrajoituslakiin.

Näiltä osin katsomme, että yhdenmukaiset menettelyt eri EU-maissa aina hallintoviranomaisten ja tuomioistuinten päätöksiin asti ovat sinänsä hyväksyttäviä tavoitteita. Mitä pidemmälle järjestelmät käytännössä vastaavat toisiaan, sitä lähempänä ollaan saumattomasti toimivia sisämarkkinoita, joilla yritysten ei enää tarvitse erikseen selvittää kunkin jäsenmaan omia säännöksiä ja käytäntöjä, jotka täydentävät EY-oikeudellista sääntelyä.

Huomautamme kuitenkin, että EY:n täytäntöönpanouudistuksen jälkeenkin lukuisia merkittäviä kysymyksiä jää kansallisen sääntelyn varaan kuten kysymys kilpailusäännösten rikkomisen seuraamuksista. Myös kiistanalaiseksi muodostuneessa poikkeuslupakysymyksessä voitaisiin säilyttää kansalliset säännökset niitä tapauksia varten, joissa ns. kauppakriteerin täyttyminen ei johda EY-oikeuden suoraan soveltamiseen. Edelleen toteamme, että lain nykyisen 9 §:n kumoamiseen ei ole täytäntöönpanouudistuksesta johtuvaa välitöntä syytä, vaan mainittu yleissäännös voitaisiin pitää voimassa jatkossakin. Nämä tapaukset ja eri maiden erilaiset omintakeiset järjestelmät osoittavat, että kansallisiin ratkaisuihin on sekä mahdollisuuksia että perusteita.

Pk-sektorin asema kilpailuoikeudellisessa ja -poliittisessa järjestelmässä

Pk-sektorin kannalta kilpailun toimivuus on välttämätön toimintaedellytys. Kilpailu luo toimintaolosuhteet, joissa syntyy uusia taloudellisia ja teknologisia innovaatioita. Lainsäädäntöjärjestelmänkin on pyrittävä turvaamaan tehokas kilpailu markkinoilla. Yksittäisten yritysten kannalta kilpailulainsäädännön keskeinen funktio on turvata markkinoille pääsy sekä markkinaosapuolten asiallinen kohtelu eli huolehtia yritysten oikeussuojan tarpeista.

On perusteltua lähteä kilpailupolitiikassa siitä, että suomalaisille yrityksille annetaan mahdollisimman hyvät edellytykset kasvaa ja kehittyä vahvoiksi toimijoiksi globaaleilla markkinoilla. Tämä merkitsee muun muassa sitä, että yritysten rakenteellisiin ratkaisuihin ei lähtökohtaisesti ole syytä suhtautua tiukemmin kuin esimerkiksi muissa EU-jäsenmaissa.

Kilpailupolitiikassa – kilpailulainsäädännön kehittäminen mukaan lukien – on kuitenkin muistettava, että suomalaisista noin 225.000 yrityksestä 99,7 % on pieniä ja keskisuuria yrityksiä. Samalla kun suurimmille yrityksille turvataan kilpailukykyiset keinot kasvaa ja kansainvälistyä, on huolehdittava siitä, että ne toimivat asiallisesti suhteessa suomalaisiin alihankintaverkostoihinsa ja muihin kotimaisiin yhteistyökumppaneihinsa.

Meidän elinkeinorakenteemme on eräillä toimialoilla kansainvälisestikin vertaillen hyvin keskittynyttä. Siksi Suomen oloissa pk-yritysten aseman turvaaminen on kilpailupolitiikan ydinkysymys. Tämä näkökulma ei ole ollut vahvasti esillä suomalaisessa kilpailupoliittisessa keskustelussa eikä lainvalmistelussa.

Nyt käsillä olevan lakiesityksen valmistelun aikaisemmissa vaiheissa olemme kiinnittäneet kauppa- ja teollisuusministeriön huomiota pk-sektorin kilpailuoikeudelliseen asemaan. Edellytimme ministeriöltä hallitusohjelman kirjauksen mukaisesti aktiivisempaa otetta pk-yritysten aseman turvaamiseksi kilpailulainsäädännön uudistamisen yhteydessä. Esimerkiksi kansainvälisessä vertailussa olisi tullut kiinnittää enemmän huomiota muiden EU-maiden, erityisesti Saksan kilpailuoikeudellisiin säännöksiin. Saksan lainsäädännössä pk-yritysten aseman turvaamiseen on jo laissa kiinnitetty enemmän nimenomaista huomiota kuin meillä.

On kuitenkin syytä vielä painokkaasti todeta, että kyse ei ole pelkästään lain sisällöstä vaan kilpailupolitiikasta yleisemminkin. Eri maiden järjestelmiä ei pysty vertailemaan pelkästään säännösvertailun kautta, vaan tarvitaan laajempaa kuvaa kilpailupolitiikan ja -oikeuden sisällöistä ja käytännön täytäntöönpanosta. Meillä kilpailupoliittinen perinne sekä kilpailututkimus ovat eri syistä varsin kehittymättömiä. Jatkossa nimenomaan näitä lohkoja on vahvistettava, jotta koko systeemi toimii oikeaan suuntaan.

Yksityiskohtaisia huomautuksia:

EY:n perustamissopimuksen suora soveltaminen

Hallituksen esityksessä (1 a §) toteutetaan EY:n täytäntöönpanoasetusta esittämällä säännösmuutokset, joiden johdosta kansalliset kilpailuviranomaisemme soveltavat EY:n kilpailusääntöjä suoraan tapauksissa, joissa kauppavaikutuskriteeri täyttyy. Samalla ehdotetaan kansallisten aineellisten säännösten laajempaakin harmonisoimista EY:n kilpailusääntöjen mukaisiksi.

Näiltä osin katsomme, että kansallisten kilpailusäännösten pitkälle viety harmonisointi EY:n kilpailusääntöjen kanssa tehostaa sisämarkkinoiden toimintaa ja on siksi kannatettavaa. Huomautamme kuitenkin, että kansallisessa lainsäädännössä on liikkumavaraa eli tilanteissa, joissa kauppavaikutuskriteeri ei edellytä harmonisointia. Suomen oikeuden jatkokehittämisen suhteen tulee avoimesti tarkastella kysymyksiä ainakin määräävän markkina-aseman väärinkäytön sääntelystä, pk-yrityksille sallitun yhteistyön sääntelystä sekä laissa tällä hetkellä olevan yleissäännöksen (9 §) kumoamisesta.

Määräävän markkina-aseman sääntely

Hallituksen esityksessä (3 §) ehdotetaan määräävän markkina-aseman sääntelyä muutettavaksi siten, että laissa nimenomaisesti todettaisiin määräävän markkina-aseman voivan syntyä myös yhden tai useamman elinkeinonharjoittajan yhteenliittymisen kautta.

Ehdotettu muutos on kannatettava. Vaikka ehdotuksen perusteluissa todetaankin, että pykälän sisältö vastaa muutettuna nykyisin voimassa olevaa säännöstä, katsomme muutoksen olevan tarpeellinen. Käsityksemme mukaan kilpailuviranomaiset eivät ole käytännössä tulkinneet nykyistä säännöstä lakiehdotuksen perusteluissa kuvatulla tavalla, vaan asia on epäselvä.

Viittasimme jo yllä siihen, että lakiesitystä laadittaessa olisi tullut tehdä tarkempi ja avoimempi kansainvälinen vertailu sekä kiinnittää kauttaaltaan vahvempaa huomiota pk-yritysten asemaan markkinoilla. Suomen oloissa, joissa eräillä toimialoilla vallitsee oligopolistinen tilanne, määräävän markkina-aseman määrittelyyn ja väärinkäyttöön liittyvillä säännöksillä sekä soveltamiskäytännöllä on olennainen merkitys.

Kielletyt kilpailunrajoitukset ja legaalipoikkeusten sääntely

Hallituksen esityksessä esitetään EY:n perustamissopimuksen mukaista säännöstä kielletyistä kilpailunrajoituksista (4 §) sekä poikkeuksista kieltoihin (5 §).

Suomen Yrittäjät katsoo, että siirtyminen EY:n kilpailusääntöjen mukaisiin kieltoihin ja poikkeuksiin on sinänsä kannatettavaa. Esimerkiksi se, että kansallisessa laissamme on aiemmin edellytetty poikkeusluvan saamiseksi tiukempaa tai ”suurempaa” kuluttajien hyötyä järjestelystä kuin EY:n kilpailusäännöissä, ei ole ollut perusteltua. Tämän tilanteen korjaaminen on oikea toimenpide.

Säännösten ongelmat liittyvät lähinnä siihen, millaiseksi kilpailuviranomaisten käytännöt ja sitä kautta pk-yritysten kilpailuolosuhteet muodostuvat. Järjestelmän muutos on merkittävä, joten siihen liittyy joka tapauksessa uusien menettelytapojen ja käytäntöjen opettelemista sekä viranomaisten että elinkeinonharjoittajien puolella. Pk-yritysten kohdalla on otettava huomioon, että niillä ei keskimäärin ole riittäviä resursseja muutosten vaikutusten arviointiin, joten sekä lainvalmisteluasiakirjoissa että kilpailuviranomaisten informaatiossa on erityisesti huolehdittava pk-sektorin tiedontarpeista.

Poikkeusluvat ja puuttumattomuustodistukset

Olemme yhdessä muiden elinkeinoelämän keskusjärjestöjen kanssa toimittaneet asian aikaisemmassa valmistelussa kauppa- ja teollisuusministeriölle kirjeen, jossa on vaadittu kansallisen poikkeuslupajärjestelmän säilyttämistä siitä huolimatta, että EY-oikeuden tasolla yksilöllisistä poikkeusluvista puuttumattomuustodistuksista luovutaan ja että kauppavaikutuskriteeri kaventaa kansallisen sääntelyn alaa.

Katsomme edelleen, että kansallisen poikkeuslupasääntelyn kategorinen lopettaminen ei ole välttämätöntä EY:n täytäntöönpanoasetuksen implementoimiseksi. Riittäisi, että poikkeuslupajärjestelmän käyttöala rajataan tapauksiin, joilla ei ole kauppavaikutusta.

On totta, että rajatapauksissa kauppavaikutuksen tulkinnanvaraisuus tekee päätöksenteosta ongelmallista, mutta mahdotonta se ei siitä tee. Sekin perusteluissa esille tuotu seikka on totta, että juuri ne järjestelyt, jotka ovat saaneet kansallisen poikkeusluvan, ovat todennäköisimmin samalla niitä, joilla on vaikutusta jäsenvaltioiden kauppaan. On myös mahdollista, että useimmat EU-maat luopuvat kansallisista menettelyistään, mutta tämänkään ei voida katsoa velvoittavan Suomea oman järjestelmänsä muuttamiseen ehdotetulla tavalla.

Perusteluina poikkeuslupasäännösten kumoamiselle esitetään EY-säännösten ohessa nykyisestä järjestelmästä saadut kokemukset. Hallituksen esityksen perusteluissa todetaan, että poikkeuslupa- ja puuttumattomuustodistusasioita on ollut viraston käsittelyssä vain vähän. Toiseksi esitetään, että virasto ei ole pyrkinyt luomaan yleistettäviä malleja erilaisten rajoitusten hyödyllisistä ja haitallisista vaikutuksista, eikä kilpailuviraston käytännöstä siten ole syntynyt yleistä oikeusvarmuutta lisäävää ennakoitavaa oikeuskäytäntöä. Kolmanneksi esitetään, että poikkeusluvista luopuminen antaa virastolle mahdollisuuden kohdentaa resursseja vakavampiin kilpailunrajoituslain ja EY:n kilpailusääntöjen rikkomistapauksiin, vaikka ehdotuksessa todetaankin, että tapauksia on ollut tutkittavana vain vähän.

Esitetyt perustelut poikkeuslupajärjestelmästä luopumiseksi ovat osittain ontuvia. Jos hakemuksia on tullut vähän, niiden poistumisesta ei voi seurata merkittävää resurssien vapautumista muihin tehtäviin. Tätä käsitystä vahvistaa erityisesti se, että esityksessä arvioidaan viraston tarvitsevan joka tapauksessa ainakin viiden henkilötyövuoden verran uusia henkilöstöresursseja. Poikkeuslupamenettely on siis verrattain pieni osa viraston nykyisestä työmäärästä.

Se taas, että oikeuskäytäntö ei ole ollut yleistä oikeusvarmuutta lisäävää, kertoo lähinnä tarpeesta kehittää poikkeuslupa-asioiden hallintaa, organisointia ja tiedottamista. Se ei vakuuttavasti osoita tarvetta järjestelmästä luopumiseksi ja siirtymiseksi viranomaisen kannalta helpompaan ja kevyempään systeemiin.

Poikkeuslupajärjestelmän tilalle tulisi luonnoksen mukaan ns. legaalipoikkeukset ja niitä koskevat komission ryhmäpoikkeusasetukset ja suuntaviivat sekä kilpailuviranomaisen antamat suuntaviivat (29 §).

Katsomme, että kansallisen poikkeuslupajärjestelmän korvaaminen valvontaviranomaisten antamilla suosituksilla on kyseenalaista. Käytännössä siis sama viranomainen valvoo säännösten noudattamista, antaa tosiasiassa norminluontoisia suosituksia ja valvoo niidenkin noudattamista olematta kuitenkaan niihin sidottu. Tällaisen järjestelmän ei voida katsoa lisäävän yritysten oikeussuojaa eikä oikeusvarmuutta. Se antaa päinvastoin viranomaiselle huomattavasti lisää harkintaa sen suhteen, mitä on pidettävä sallittuna ja mitä kiellettynä toimintana. Se, että viraston suositusten olisi ”perustuttava” komission ryhmäpoikkeusasetuksiin ja suuntaviivoihin, ei vähennä ongelmaa.

Viraston mahdollisesti antamat suuntaviivat on ilmeisesti tarkoitettu muutoksenhakukelpoisiksi. Asia olisi syytä mainita ainakin lain perusteluissa, sillä suuntaviivojen nimenomainen tarkoitus on selventää viraston soveltamiskäytäntöä. Jos suuntaviivojen antamisvaltuus annetaan kilpailuvirastolle, yritysten on päästävä testauttamaan muutoksenhakuteitse, onko virasto käyttänyt harkintavaltaansa suositusten antamisessa lain rajaamissa puitteissa.

Yllä olevilla perusteilla olisi tarkoituksenmukaisempi ja yritysten oikeusturvan kannalta parempi vaihtoehto, että suuntaviivat antaisi muu viranomainen kuin kilpailuvirasto sikäli kuin kansallisesta poikkeuslupamenettelystä luovutaan ja se korvataan suuntaviivojen antamisella. Luonteva taho vastaamaan suuntaviivojen valmistelusta olisi tällaisessa vaihtoehdossa kauppa- ja teollisuusministeriö.

Toimivaltakysymykset

Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että kilpailuvirastolle annettaisiin eräissä kysymyksissä itsenäistä ratkaisutoimivaltaa (13 §). Ehdotuksen perustelujen mukaan näin lisättäisiin päätöksenteon läpinäkyvyyttä sekä päätösten perustelujen avoimuutta.

Suomen Yrittäjät toteaa, että ehdotuksen tavoitteet ovat kannatettavia. Eräissä tapauksissa asiat ovat olleet vireillä virastossa vuosikausia, eikä niihin ole saatu muutoksenhakukelpoisia ratkaisuja. Katsomme, että lain 13 §:ään tehdyt ehdotukset eivät aiheuta ristiriitaa, joko voi tulla kysymykseen annettaessa lainvalvontaviranomaiselle itsenäistä ratkaisuvaltaa.

Lain yleissäännöksen (9 §) kumoaminen

Hallituksen esityksessä ehdotetaan lain nykyisen 9 §:n sisällön kumoamista. Ehdotusta perustellaan sillä, että siirtyminen väärinkäyttöperiaatteesta kaikissa tilanteissa kieltoperiaatteen mukaiseen sääntelyyn edellyttää nykymuotoisen yleissäännöksen kumoamista. Lisäksi luopumista yleislausekkeesta perustellaan sillä, että annettaessa viranomaiselle itsenäistä ratkaisuvaltaa, on huolehdittava sen rajaamisesta laillisuusharkintaan.

Toteamme, että esitetyt perustelut ovat sinänsä oikeita. Valmistelussa ei kuitenkaan lainkaan käsitellä erästä erittäin merkittävää näkökulmaa, joka on julkisyhteisöjen markkinaehtoistuvasta toiminnasta aiheutuvat kilpailuongelmat. Jos yleissäännös kumotaan, kilpailuviranomaisenmahdollisuudet reagoida valtion ja kuntien omistamien yhtiöiden ja liikelaitosten toimintaan markkinoilla kaventuvat olennaisesti. Kilpailuvirasto on esimerkiksi tehnyt merkittävän linjapäätöksen asiassa, joka koski Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän perustaman laboratorioalan liikelaitoksen toimintaa (dnro 1057/61/98, 24.5.2002).

Vaikka virasto ei mainitussa ratkaisussa saanutkaan näyttöä, joka olisi osoittanut liikelaitoksen toimivan kilpailunrajoituslain vastaisesti tai toiminnan olevan lain 9 §:n mukaisesti vahingollista, kilpailunrajoituslain 9 § oli olennainen säännös tapauksen ratkaisussa. Ratkaisun perusteluissa todetaan seuraavaa: ”Kilpailunrajoituslain 9 §:n vahingollisen kilpailunrajoituksen tunnusmerkistö saattaa täyttyä, mikäli yritykselle myönnetään julkista tukea, ja saadun tuen seurauksena yritys hinnoittelee tuotteensa tai palvelunsa merkittävästi alle vastaavassa asemassa olevien kaupalliselta pohjalta toimivien yritysten hintatason, ja kyseinen hinnoittelu vääristää merkittävästi kilpailuasetelmaa markkinoilla.”

Jos lain 9 § kumotaan, kilpailuviranomaisen käytettäviksi julkisten kilpailunrajoitusten torjumiseksi jäävät samat kieltosäännökset, joita sovelletaan yritysten kilpailua rajoittaviin järjestelyihin. Pidämme tällaista muutosta ongelmallisena ottaen erityisesti huomioon, että julkisen sektorin organisaatiot tulevat todennäköisesti lisäämään toimintaansa perinteisesti yksityisilläkin markkinoilla. Esimerkiksi kuntien liikelaitosten ja yhtiöiden toimintaa ei säännellä laintasoisin säännöksin, jotka turvaisivat tasapuoliset kilpailuedellytykset kyseisillä markkinoilla. Pienten ja keskisuurten yritysten toimintaedellytysten kannalta negatiivisesta kehityksestä on jo merkkejä eräillä toimialoilla kuten jätehuollossa. Julkisen sektorin toiminnan tehostaminen ja markkinaehtoistuminen ovat kannatettavia tavoitteita, mutta julkisomisteinen yritystoiminta voi myös aiheuttaa häiriöitä markkinoiden toimivuudelle.

Edellä olevilla perusteilla katsomme, että kilpailunrajoituslaissa tulee säilyttää lain nykyistä 9 §:ää asiallisesti vastaava säännös, joka mahdollistaa muun muassa julkisiin kilpailunrajoituksiin puuttumisen. Tiedossamme ei ole, että kilpailuviraston asianomaisen säännöksen soveltamiseen liittyvää harkintavaltaa olisi käytetty yritysten kannalta vahingollisesti. Itsenäisen ratkaisuvallan antaminen kilpailuvirastolle lakiehdotuksessa esitetyllä tavalla ei siten mielestämme edellytä 9 §:stä luopumista. Jos säännös säilytetään, viraston sen perusteella tekemät ratkaisut ovat luonnollisesti muutoksenhakukelpoisia, joten yritysten oikeussuojatarpeet tulevat riittävästi huomioon otetuiksi.

Seuraamuksista

Hallituksen esityksessä ehdotetaan seuraamusjärjestelmään kahta periaatteessa merkittävää muutosta. Ensinnäkin luovuttaisiin kilpailunrikkomismaksun euromääräisestä asteikosta ja toiseksi otettaisiin käyttöön kilpailunrikkomismaksusta vapauttamismenettely.

Suomen Yrittäjät katsoo, että kilpailuoikeudellisen seuraamusjärjestelmän pitää olla riittävän tuntuva ja tehokas, jotta järjestelmä kokonaisuudessaan turvaa kilpailun toimivuuden.

On luonnollisesti kilpailun toimivuuden kannalta hyvä asia, jos seuraamusten koventaminen ja seuraamuksista vapauttamismenettely käytännössä toimivat niin kuin niiden toivotaan toimivan. On kuitenkin liian kevyt peruste muuttaa suomalaista seuraamusjärjestelmää ankarammaksi pelkästään sillä perusteella, että OECD:n maaraportissa on äskettäin kiinnitetty suomalaisten seuraamusten alhaiseen tasoon huomiota. Seuraamusjärjestelmän uudistaminen ehdotettuun suuntaan edellyttää syvällisempää analyysia erityisesti kansainvälisestä tilanteesta.

Vapauttamismenettelystä puolestaan on todettava, että se on erittäin vieras elementti suomalaisessa oikeusjärjestelmässä ja -kulttuurissa. Viittaus eurooppalaisen kilpailuviranomaisten verkoston toimivuuteen ei ole sellaisenaan riittävä peruste järjestelmän käyttöönotolle. Hallituksen esityksen perusteluissa on täysin perustelematta esitetty, että armahdus- ja rangaistusten alentamismenettelyt ovat tehokkaita keinoja vakavimpien kilpailunrajoitusten selvittämisessä. Esityksen tueksi tarvitaan vankkoja perusteluita, jos ne aiotaan toteuttaa. Korostamme kuitenkin, että selkeät ja tiukat säännökset, tehokas viranomaisvalvonta ja riittävän ankara mutta yritysten oikeusturvatarpeet huomioon ottava seuraamusjärjestelmä turvaavat toimivat markkinat pk-yritysten kannalta.

Lopuksi

EY:n täytäntöönpanouudistuksen voimaansaattaminen on kilpailuoikeudellisesti merkittävä muutos. Hallituksen esityksessä on onnistuttu varsin tyydyttävästi tekemään ne tekniset muutosehdotukset, joita kilpailunrajoituslakiin on joka tapauksessa tehtävä. Esityksen puutteena ovat kuitenkin useiden ehdotusten pinnalliset ja puutteelliset asialliset perustelut.

SUOMEN YRITTÄJÄT RY

Antti Neimala
johtaja