Lausunto hallinnon automaattisen päätöksenteon käyttöalaa ja läpinäkyvyyttä koskevista säännösluonnoksista
Oikeusministeriö on asettanut työryhmän valmistelemaan hallinnon automaattista päätöksentekoa koskevaa yleislainsäädäntöä. Työryhmä valmistelee erityisesti automaatioon liittyviä hallinto-oikeudellisia säännöksiä. Oikeusministeriön asettama työryhmä on laatinut muistion, jossa esitellään säännösluonnokset automaattisen päätöksenteon sallitusta käyttöalasta ja läpinäkyvyyden toteutumisesta.
1. Automaattisen käsittelyn sallittu käyttöala
Ehdotettu hallintolain 25 a § sallisi asian ratkaisemisen automaattisesti, jos ratkaisu voidaan yksiselitteisesti johtaa ratkaisuun vaikuttavista seikoista ja selvityksistä sekä asiaan sovellettavista oikeussäännöistä. Säännöksen ulkopuolelle jäisi sellainen automatisaatio, joka on luonteeltaan avustavaa. Ehdotuksen mukaan automatisoitavista asiaryhmistä ei tarvitsisi säätää erityislaissa.
Käyttöalan määrittelevällä säännöksellä on merkitystä muun muassa oikeusturvaa koskevan perustuslain 21 §:n kannalta. Ehdotettu säännös toimisi tietosuoja-asetuksen 22 artiklan edellyttämänä käsittelyperusteena eli se määrittelisi, millaisissa tilanteissa hallintopäätösten yhteydessä voidaan tehdä tietosuoja-asetuksen 22 artiklassa tarkoitettuja automatisoituja yksittäispäätöksiä. Koska kyseessä on perusoikeussidonnainen säännös, säännöksen selkeyteen tulee kiinnittää huomiota.
1.1. Miten arvioitte ehdotuksen lähtökohtaa oikeudellisesti?
[x] Säännös on riittävän selvä ja tarkkarajainen.
[ ] Säännöstä tulee konkretisoida esimerkiksi asiaryhmien osalta. (Miten?)[ ] Säännöksessä tulee kuvata vain automatisoinnin periaatteet, mutta automatisoitavista asiaryhmistä tulee säätää erityislaissa. (Miten?)
[ ] Säännöksen tulisi rakentua toisenlaisille lähtökohdille. (Miten?)
Perustelut ja muutosehdotukset:
Katsomme, että säännös on riittävän selvä ja tarkkarajainen. On kannatettavaa, että automaattisen käsittelyn sallitusta käyttöalasta ja edellytyksistä säädetään yleisesti hallintolaissa. Päätöksenteon automaatiosta seuraavat hyödyt, kuten kustannustehokkuus ja käsittelyaikojen lyhentyminen jäävät saavuttamatta, jos käyttöala rajataan lainsäädännössä liian kapeaksi. Sääntely ei saa muodostaa perusteettomia esteitä automaation hyödyntämiseksi päätöksenteossa.
Katsomme, ettei ole tarkoituksenmukaista säädellä erikseen niistä asiaryhmistä, joita voidaan käsitellä automaattisesti, vaan sääntelyssä olisi asiaryhmien määrittelemisen sijaan keskityttävä automaattisen päätöksenteon asianmukaisuutta ja luotettavuutta turvaavien edellytysten määrittelemiseen. Tämä on tärkeää hallinnon tehostumisen ja digitalisaation mahdollistamiseksi myös tulevaisuudessa uusien asiaryhmien ja käyttötarkoitusten kohdalla. Sääntelyssä olisi keskityttävä vain yleisiin edellytyksiin, joita voidaan vaatia, jotta asia voidaan ratkaista automaattisesti ja jotka takaavat hyvän hallinnon ja oikeusturvan toteutumisen. Katsomme, että ehdotettu säännös siinä asetettujen edellytysten nojalla asianmukaisesti varmistaa hyvän hallinnon vaatimuksen sekä oikeusturvan toteutumisen.
Tarvittaessa tiettyjä poikkeuksia tai tarkennuksia voisi luoda erityislainsäädäntöön, mutta lähtökohtana automaattiseen päätöksentekoon tulisi säilyä hallintolain yleissäännös. On myös perusteltua, että säännöksen ulkopuolelle rajautuisi automaatio, joka on luonteeltaan avustavaa.
1.4. Tulisiko myös muun kuin 2 momentissa tarkoitetun avustavan tai valmistelevan automaation käyttöä säännellä hallinto-oikeudellisesti?
[ ] Kyllä (miten?)
[x] Ei
Katsomme, ettei avustavan tai valmistelevan automaation käyttöön ole vastaavaa sääntelytarvetta. Liian yksityiskohtainen ja joustamaton sääntely voisi epäsuotuisasti estää viranomaistoimintaa tehostavien menetelmien käytön. Hallintolain yleiset menettelysäännökset ja virkavastuu turvaavat lopullisen päätöksenteon asianmukaisuutta. On vältettävä ylisääntelyä ja asetelmaa, joissa automaation hyödyntäminen viranomaispäätöksenteon valmistelevassa ja avustavassa toiminnassa muodostuu tosiasiassa mahdottomaksi tai erittäin hankalaksi.
1.5. Muut huomiot käyttöalasääntelystä:
Ei lausuttavaa.
2. Oikeussuojakeinot
2.1. Ehdotettu 25 a §:n muotoilu mahdollistaa myös oikaisuvaatimuksen käsittelyn automaattisesti. Miten arvioitte ehdotusta tältä osin?
[ ] Oikaisuvaatimuksen automaattisen käsittelyn tulee olla mahdollista.
[x] Oikaisuvaatimuksen automaattisen käsittelyn tulee olla mahdollista erityisten edellytysten toteutuessa (esimerkiksi kun hakemus hyväksytään eikä asiaan liity toista asianosaista).
[ ] Oikaisuvaatimuksen automaattista käsittelyä ei tule sallia.
Perustelut ja muutosehdotukset:
Suhtaudumme varauksella oikaisuvaatimuksen automaattiseen käsittelyyn, koska se voi vaarantaa oikaisumenettelyn merkitystä oikeussuojakeinona. On tarkoin selvitettävä ja arvioitava, voidaanko automaattista päätöksentekoa käyttää oikaisuvaatimuksen käsittelyssä vaarantamatta oikeusturvaa. Oikaisuvaatimuksen tutkiminen huolellisesti on omiaan vähentämään myös tarpeettomia muutoksenhakuja, joka puoltaa sitä, että oikaisuvaatimuksen automaattinen käsittely tulisi olla poikkeus pääsäännöstä. Jos automaattinen päätöksenteko sallittaisiin myös oikaisuvaatimuksen käsittelyyn, olisi samalla selvitettävä, voidaanko lisäedellytyksillä ja kriteereillä poistaa oikaisuvaatimuksen automaattiseen käsittelyyn liittyviä ongelmia.
Oikaisuvaatimuksen automaattiseen käsittelyyn liittyviä ongelmia voitaisiin lieventää sallimalla automaattinen käsittely ainoastaan sellaisiin oikaisuvaatimuksiin, joissa oikaisuvaatimus hyväksytään kokonaan eikä asiaan liity toista asianosaista. Lisäksi oikaisuvaatimuksen käsittelyssä voitaisiin asianosaiselle antaa mahdollisuus vaatia, että automaattisen käsittelyn sijaan oikaisuvaatimuksen käsittelee luonnollinen henkilö. Olisi myös harkittava, voidaanko oikaisuvaatimusta käsitellä automaattisesti, jos alkuperäinenkin päätös on tehty automaattisesta käsittelystä, koska näissä tapauksissa voi syntyä riski automaatiosta johtuvien virheiden uusiutumiseen.
2.2. Mitkä muut menettelyt toteuttaisivat tehokkaasti oikeussuojaa automaattisen päätöksenteon yhteydessä?
Ks. kohta 2.1.
2.4. Muut huomiot oikeussuojakysymyksistä:
Ei lausuttavaa.
3. Tietosuoja
Ehdotuksessa arvioidaan, että hallintomenettelyyn sisältyvät velvoitteet toteuttavat samankaltaisia tavoitteita kuin tietosuoja-asetuksen johdanto-osan 71 kohdassa mainitut suojatoimet ja niiden voi tulkita olevan asetuksen 22 artiklassa edellytettyjä suojatoimia yhdessä järjestelmien oikeaa toimintaa varmistavan tietojärjestelmäsääntelyn kanssa. Näistä syistä tässä yhteydessä ei ehdoteta sääntelyä erityisistä automaattisiin hallintopäätöksiin liittyvistä erityisistä suojatoimia.
3.1. Miten arvioitte tätä koskevaa kantaa?
[x] Erityisistä suojatoimista ei ole tarpeen säätää.
[ ] Laissa tulee säätää erityisistä suojatoimista. (Millaisista?)
Perustelut ja muutosehdotukset:
Yhdymme esitettyyn näkemykseen, jonka mukaan viranomaista koskevat hallintolain ja erityislainsäädännön menettelysäännökset täyttävät niitä samoja tavoitteita, joita tietosuoja-asetuksessa esitetyt automaattista päätöksentekoa koskevat suojatoimet varmistavat. Automaattista päätöksentekoa koskevien erillisten velvoitteiden luominen tietosuoja-asetuksen johdanto-osan mukaisesti saattaisi johtaa päällekkäisiin päätöksentekomenettelyä koskeviin velvoitteisiin. Erillisten, ainoastaan automaattista päätöksentekoa koskevat menettelyvelvoitteet voisivat johtaa sekavaan kokonaisuuteen erityisesti tilanteissa, jossa tietystä asiaryhmästä vain osa siirtyisi automaattisen päätöksentekoon ja osa manuaaliseen käsittelyyn satunnaisotannalla. Hyvän hallinnon perusteiden sekä muiden asianmukaista käsittelyä koskevien menettelysäännösten täyttyminen tulee olla riippumattomia siitä, onko päätösryhmä automaattisen päätöksenteon kuuluva vai ei. Näistä syistä katsomme lähtökohtaisesti, ettei erityisistä sääntelyä automaattisiin hallintopäätöksiin liittyvistä suojatoimista ole tarpeen säätää.
Koska automaattiseen päätöksentekoon liittyy kuitenkin omia erityispiirteitä, on tarpeen varmistaa, että nämä erityispiirteet otetaan riittävällä tavalla huomioon sääntelyssä ja ettei automaatiosta johtuen oikeussuoja tosiasiassa heikkene. Tällainen ainoastaan automaattista päätöksentekoa koskeva erityistarve on esimerkiksi oikeus saada tieto automaattisesta käsittelystä. Lisäksi suojatoimien kannalta merkityksellistä on järjestelmien oikeaa toimintaa ja automaattisen päätöksenteon valvontaa varmistava sääntely.
3.2. Tulisiko yleislakiin sisällyttää suojatoimia erityisiin henkilötietoryhmiin tai ns. valtiosääntöisesti arkaluonteisiin tietoihin (esimerkiksi sosiaalihuollon tarve) liittyen?
[x] Erityisistä suojatoimista ei ole tarpeen säätää.
[ ] Laissa tulee säätää erityisistä suojatoimista. (Millaisista?)
Perustelut ja muutosehdotukset:
Erityisiin henkilötietoryhmiin kohdistuvaa automaattista käsittelyä olisi selvitettävä vielä tarkemmin. On huolehdittava, ettei erityisten henkilötietoryhmiin kuuluvien tietojen automaattinen käsittely loukkaa tietosuoja-asetuksen periaatteita ja, että sääntely on riittävä täyttämään tietosuoja-asetuksessa asetetut vaatimukset.
3.3. Muut huomiot tietosuojakysymyksistä:
Ei lausuttavaa.
4. Käsittelyn julkisuus ja läpinäkyvyys
Ehdotuksen mukaan automaattisen käsittelyn julkisuutta ja läpinäkyvyyttä koskevia tavoitteita toteutettaisiin ilmoittamalla automaattisesta käsittelystä päätöksessä ja viranomaisen julkaisemalla kuvauksella automaatiosta.
4.1. Pidättekö ehdotettua lähestymistapaa oikeana?
[x] Kyllä
[ ] Ei
Perustelut ja muutosehdotukset:
On julkisen vallan käytön luotettavuuden kannalta perusteltua, että asianosainen saisi aina mahdollisimman varhaisessa vaiheessa tiedon, mikäli päätöksenteossa käytetään automatisaatiota. Tieto pitäisi antaa ennen päätöksen tekemistä. Viranomaisen on myös pystyttävä yleisluontoisesti ja ymmärrettävästi selittämään ja perustelemaan asianosaiselle, miten automatisoidut päätökset ovat syntyneet eli miten ja mitä tietoja on käsitelty, mistä tiedot on saatu ja miten päätökseen on päädytty. Tässä yhteydessä on luontevaa informoida asiakasta myös prosessiin liittyvistä vastuutekijöistä ja muutoksenhakumahdollisuuksista.
4.2. Kannatatteko lisätietojen antajaa koskevaa muutosehdotusta (HL 44 §:n 1 momentin 4 kohta)?
[x] Kyllä
[ ] Ei
Perustelut ja muutosehdotukset:
On tärkeää, että lisätietoja päätöksestä saa vaivattomasti ja kohtuullisessa ajassa. Nimetyn henkilön puuttuminen ei saisi johtaa siihen, että lisätietojen saaminen hankaloituu. Lisätietojen antajilla tulisi olla riittävä osaaminen antaa tietoja juuri kyseisen päätöksentekoryhmän asioista. Lisätietojen antajan nimeämistä puoltaisi se, että se korostaisi virkavastuuta ja mahdollistaisi automaatiossa mahdollisesti syntyvien virheiden varhaista havaitsemista.
4.3. Kannatatteko automaattisesta käsittelystä ilmoittamista koskevaa muutosehdotusta(HL 44 §:n 1 momentin 5 kohta)?
[x] Kyllä
[ ] Ei
Perustelut ja muutosehdotukset:
Ks. vastaus kohdassa 4.2
4.4. Kannatatteko ehdotusta hallintoasioiden automaattista käsittelyä koskevan kuvauksen julkaisemisesta?
[x] Kyllä
[ ] Ei
Perustelut ja muutosehdotukset:
Katsomme perustelluksi, että yksittäisen päätöksen perustelemisen lisäksi viranomaisen tulisi antaa yleinen kuvaus hallintoasioiden automaattisesta käsittelystä. Teknisten yksityiskohtien kuvaamisen sijaan kuvaus tulisi luoda asianosaiselle selkeäksi ja ymmärrettäväksi ja antaa tietoja keskeisistä seikoista automaattiseen päätöksentekoon liittyen, jotka eivät tule ilmi päätöksen normaaleista perusteluista. Kuvaus lisäisi automaattisen päätöksenteon ymmärrettävyyttä läpinäkyvyyttä sekä luotettavuutta.4.5. Millaisia tietoja automaattista käsittelyä koskevaan kuvaukseen tulisi sisältyä?Kuvaukseen tulisi sisältyä ainakin selkeä selostus automaattisen päätöksenteon prosessista, tiedot siitä, mistä päätöksen perusteena olevat tiedot ovat saatu, millä perusteella asia on valikoitunut automaattisesti käsiteltäväksi. Lisäksi kuvauksen pitäisi sisältää tieto siitä, milloin asian käsittely siirtyy manuaaliseen prosessiin ja tieto siitä voiko asianomainen vaikuttaa siihen, että asia siirretään manuaaliseen käsittelyyn. Näiden lisäksi kuvauksen pitäisi sisältää selostus oikeussäännöistä, joihin automaattinen käsittely perustuu.
4.6. Muut julkisuutta ja läpinäkyvyyttä koskevat huomiot
Ei lausuttavaa.
5. Muut huomiot
5.1. Muut huomiot ehdotetusta sääntelystä
Kuten hallinnon automaattista päätöksentekoa selvittävästä arviomuistiosta ilmenee, usealla viranomaisella on jo nyt automaattista päätöksentekoa ja tämän lisäksi konkreettisessa valmisteluvaiheessa hankkeita koskien au¬tomaattisen päätöksenteon käyttöalan laajentamisesta tulevaisuudessa. Automaattisen päätöksenteon laajentuessa uusiin tilanteisiin ja asiaryhmiin on varmistettava, että automaattisen päätöksenteon sääntely takaa asianmukaisen käsittelyn myös uusissa käyttötilanteissa. Sääntely on toisaalta luotava sellaiseksi, ettei sillä perusteettomasti rajoiteta automaation nykyistä käyttöä tai sen kehitystä tulevaisuudessa.
Sääntelyllä luotavat vaatimukset on luotava mahdollisimman yleispäteviksi kaikenlaisille automaattisille prosesseille. Sääntelyn pitää olla mahdollisimman pitkälle tulevaisuuteen katsovaa. Sellaisten turhien esteiden luomista tulee välttää, jotka voivat vaarantaa hallinnon tehostumista ja automaation tarkoituksenmukaista hyödyntämistä.
Jotta automatisoidun päätöksenteon yli- ja ohisääntelyltä vältytään, on lainvalmistelijoiden tunnistettava aiempaa kirkkaammin automatisaation vaaranpaikkojen lisäksi myös sen asiakkaille ja laajemmalle yhteiskunnalle tuottamat hyödyt. Automaattinen päätöksenteko vapauttaa viranomaisen resursseja ja näitä vapautuvia resursseja tulee sitten suunnata siten, että harkintaa ja selvityksiä edellyttävät asiat saadaan ratkaistua nykyistä nopeammin. Sääntelyn on pyrittävä yhtäältä minimoimaan automaattisten käsittelyprosessien haittoja, mutta toisaalta myös maksimoimaan niiden hyötyjä sekä sovittamaan näitä kahta tasapainoisesti yhteen sikäli, kun niiden välillä on jännitteitä. Lainsäädännöllä luotavien turvatakeiden avulla voidaan poistaa automaattiseen käsittelyyn ja päätöksentekoon liittyviä riskejä rajaamatta sen käyttömahdollisuuksia liikaa.
Suomen Yrittäjät
Janne Makkula Karoliina Katila
johtaja asiantuntija