Lausunto hallituksen esityksestä eduskunnalle (HE 55/2002 vp) alueiden kehittämistä koskevan lainsäädännön uudistamiseksi

Eduskunnan hallintovaliokunnalle

1. Yleisiä huomautuksia

Hallituksen esityksessä ehdotetaan alueiden kehittämisestä annetun lain korvaamista kokonaan uudella lailla. Uudistuksen pääasiallisena tarkoituksena on tehostaa alueiden kehittämistä ja parantaa aluepoliittista suunnittelua sekä ohjelmapolitiikkaa.

Suomen Yrittäjät toteaa, että aluekehityslainsäädännön uudistaminen on perusteltua luonnoksessa mainituista syistä. Aluekehityksen yhtenä suurena ongelmana on ollut erilaisten suunnittelu- ja toimenpidejärjestelmien moninaisuus ja osittainen päällekkäisyys. Kun aluekehitystyö perustuu hankepohjaiseen toimintatapaan ja kun aluekehitystyöhön osallistuvia toimijoita on lukuisia, on välttämätöntä huolehtia toimenpiteiden riittävästä yhteensovittamisesta ja koko järjestelmän tehokkuudesta sekä vaikuttavuudesta.

Ennen kuin lausunnossa kiinnitetään huomiota eräisiin yksityiskohtiin, on syytä tuoda esille näkemyksiä, joita nyt puheena olevan lainvalmisteluhankkeen yhteydessä on esitetty kauppa- ja teollisuusministeriön kannanotoissa. Niiden mukaan uhkana on, että ehdotettu suunnittelujärjestelmä jäykistää aluepoliittista suunnittelua, lisää byrokratiaa ja hidastaa tarvittavien toimenpiteiden toteuttamista. Lisäksi kannanotoissa on kiinnitetty huomiota siihen, että ehdotettu lainsäädäntö saattaisi olla ristiriidassa vireillä olevan keskushallinnon uudistamishankkeen tavoitteiden kanssa luodessaan joustamattoman järjestelmän, jota toteutettaisiin jatkuvasti saman kaavan mukaan huolimatta toiminnan asiallisesta sisällöstä. Edelleen kannanotoissa on kiinnitetty huomiota maakunnan kehittämisrahan ongelmiin muihin yritystukiin verrattuna.

Suomen Yrittäjien mielestä kauppa- ja teollisuusministeriön huomautukset on otettava vakavasti. Palaute, jota olemme saaneet aluejärjestöiltämme, on ollut kauppa- ja teollisuusministeriön huomautusten kanssa samansuuntaista. Käytännön aluekehitystyöhön osallistuvat asiantuntijamme ovat katsoneet, että uudistuksen kiistatta hyvät tavoitteet eivät välttämättä toteudu ainakaan yksinomaan tämän esityksen toteuttamisella.
Edellä sanotun lisäksi Suomen Yrittäjät kiinnittää huomiota ehdotuksen vaikutuksiin aluepoliittisen päätöksenteon keskushallintoalueet -akselilla. Järjestelmän uudistamisella pyritään lisäämään alueiden mahdollisuuksia itsenäiseen, omista tarpeistaan lähtevään päätöksentekoon. Ehdotuksen sisältö ja siitä saamamme palaute antaa kuitenkin aihetta epäillä, että käytännössä laki voisi johtaa myös keskushallinnon ohjauksen lisääntymiseen ja alueiden itsenäisen päätöksenteon vähentymiseen.

Yksi eniten yrittäjien taholla kritiikkiä aiheuttava aluekehitysjärjestelmän piirre on jatkuvasti ollut systeemiin sisään rakennettu viranomaisvetoisuus ja järjestelmäkeskeisyys. Viranomaisvetoisuutta on katsottu olevan liikaa jo nykyisessäkin järjestelmässä. Kun nyt ollaan luomassa uutta suunnittelujärjestelmää, on olemassa vaara, että viranomaisuusvetoisuus kasvaa entisestään ja koko toiminta etääntyy aluekehityslain tärkeimmästä tavoitteesta, joka on edellytysten luominen elinkeinotoiminnan kehitykselle. Siksi on tärkeätä, että lakiesityksen käsittelyssä korostetaan elinkeinoelämän kanssa tehtävän yhteistyön merkitystä.

2. Yksityiskohtaisia huomautuksia

Valtion varojenkäytön aluekehitysvaikutukset

Suomen Yrittäjät on kiinnittänyt valmistelun aikaisemmissakin vaiheissa huomiota siihen, että valtion talousarvion vaikutuksia aluekehitykseen ei ole arvioitu riittävästi. Eri ministeriöiden korvamerkittyjen aluekehitystoimenpiteiden vaikutusta käsitellään budjetissa vaihtelevasti ao. ministeriöiden kohdalla. Lisäksi saatetaan esitellä hallinnonalan organisaation toimia hyvin yleisellä tasolla ja viitata organisaation tulostavoitteisiin.

Esimerkiksi viimeksi mainitusta käy valtion tämän vuoden talousarvioesitys Teknologian kehittämiskeskuksen (Tekes) osalta. Tekesin toimintamenoja koskevassa selvitysosassa todetaan muun muassa, että Tekes toimii kattavasti koko maassa siten, että kaikki rahoitusta hakevat ovat sijainnistaan riippumatta tasa-arvoisessa asemassa; että teknologiapolitiikka tukee alueiden oma-aloitteista kehittymistä; ja että Tekesille tälle vuodelle alustavasti asetettujen tulostavoitteiden mukaan Tekesin resursseja kohdennetaan hankkeisiin jotka edistävät ja aktivoivat alueita ja niiden teknologista kehittymistä alueilla tunnistettujen vahvuuksien ja mahdollisuuksien pohjalta yhteistyössä alueellisten toimijoiden kanssa.

Siteeratut kohdat herättävät kysymyksen siitä, kuinka mainitut tavoitteet näyttäytyvät käytännön toiminnassa. Miten tavoitteet muuntuvat operatiiviseksi toiminnaksi? Kuka arvioi, onko toiminta asetettujen tavoitteiden mukaista? Onko seuranta riittävän pitkäjänteistä ja läpinäkyvää?

Edellä olevien huomautusten lisäksi viittaamme tähän lausuntoon liitettyyn kahteen dokumenttiin, joista toinen kuvaa EU-komission kertomusta toimista pk-yritystoiminnan edistämiseksi ja toinen eri EU-maiden yritystukijärjestelmiä. Dokumenteista ilmenee, että Suomessa pk-yritysten suorien hankkeiden osuus EU:n rakennerahastojen varojen käytöstä on huomattavan pieni. Toinen havainto on, että Suomessa yritystukiin käytetään rahaa bruttokansantuotteeseen verrattuna vain puolet EU:n keskiarvosta. Suurin ongelma, joka tällaisiin tuloksiin liittyy, on niiden takana olevien tietojen erittäin huono läpinäkyvyys.

Hallituksen esityksessä tunnistetaan yllä mainitut ongelmat. Ongelmien ratkaisemiseksi ehdotetaan muun muassa, että keskushallintouudistukseen liittyen uudistetaan ja muutetaan budjettivalmistelun kehysmenettelyä. Lisäksi budjettiin sisällytettäisiin tiedot poikkihallinnollisista ohjelmista ja niiden rahoituksesta.

Suomen Yrittäjät katsoo, että edellä todettujen toimenpiteiden lisäksi tulisi muuttaa budjettivalmistelua ja budjetin rakennetta siten, että budjetin valmistelun yhteydessä kootaan yhteen valtion toimenpiteiden vaikutukset alueiden kehitykseen. Budjetissa tulee tarkastella sekä suureen että pieneen aluepolitiikkaan lukeutuvat toimet, sillä aluekehitysvaikutukset syntyvät eri toimenpiteiden yhteisvaikutuksista. Jos tarkastelukulma on vain ministeriö- ja ohjelmakohtainen, kokonaiskuvan saaminen on mahdotonta ja järjestelmän analysointi sekä kehittäminen perustuvat puutteelliseen tietoon.

Suomen Yrittäjät toteaa, että budjetin valmistelun rakennemuutos edellyttää valtiovarainministeriön johdolla tapahtuvaa valmistelua. Katsomme kuitenkin, että aluekehityslain uudistamisen yhteydessä olisi kiinnitettävä huomiota tämän aluekehitykseen olennaisesti vaikuttavan kysymyksen ratkaisemiseen. Kehysmenettelyn ja ministeriöitten suunnittelujärjestelmien uudistaminen on oikeansuuntaista mutta riittämätöntä. Eduskunnan budjettipäätösten tekemisen kannalta tarvittaisiin huomattavasti nykyistä parempaa tietoa eri järjestelmien toiminnasta ja vaikuttavuudesta.

Voimavarojen suuntaamisesta

Lakiesityksen perusteluissa esitetään, että aluepoliittista ohjelmatyötä tulisi suunnata sellaisten ohjelmien laatimiseen, joilla tuetaan nykyistä tasapainoisemman keskuksista muodostuvan aluerakenteen vahvistamista (s. 23). Lisäksi perusteluissa esitetään, että alueellisen kehityksen tasapainottamiseksi ohjelmatyöllä kehitetään tasapainoista aluerakennetta suuntaamalla kehittämistoimenpiteitä aluekeskuksiin ja niitä ympäröiviin maaseutualueisiin (s. 25).

Kun perustelutekstiä vertaa ehdotettuun lakitekstiin tai pykälien yksityiskohtaisiin perusteluihin, on vaikea löytää tukea yleisperustelujen kirjaukselle. Lain tavoitepykälässä painotetaan kilpailukykyä ja elinkeinotoiminnan edellytyksiä sekä tavoitellaan nimenomaisesti alueiden kehittyneisyyserojen vähentämistä. Samassa pykälässä korostetaan alueiden mahdollisuuksien ja tarpeiden huomioon ottamista lain tavoitteita toteutettaessa.

Suomen Yrittäjät katsoo, että lain yleisperusteluissa ei tule pyrkiä ohjaamaan aluerakenteen kehittymistä ohi sen, mitä lain tavoitteita koskevaan säännökseen perusteluineen kirjataan. Koko järjestelmäuudistuksen yhtenä kantavana ajatuksenahan on, että alueille annetaan entistä enemmän mahdollisuuksia omaehtoiseen kehittämiseen. Toki ohjelmatyöllä voidaan ja pitääkin eriyttää toimenpiteitä kulloisenkin tilanteen ja tarpeiden mukaan, mutta harkinnan on tapahduttava käytännön ohjelmatyön yhteydessä, ei aluekehityslain yleisperusteluja laadittaessa.

Lakiesityksen perustelutekstit kuvaavat yleisemminkin vaikeuksia, joita on aiheutunut tavoitepykälän sanamuodon muuttamisesta. Tasapainoisen aluekehityksen tavoite esiintyy useissa kohdissa lain yleisperusteluissa (mm. s. 24), vaikka se on jätetty pois itse tavoitepykälästä. Perustelut pyrkivät ilmentämään, kuinka ”tasapainoisempaan” tilanteeseen voidaan päästä juuri toimenpiteitä eriyttämällä. Toisaalta kuitenkin lain tavoitepykälään on kirjattu tavoite alueellisten kehityserojen vähentämisestä. Jää jossakin määrin epäselväksi, mitä tämä tavoite tarkoittaa muiden tavoitteiden ohella. Erityisen mielenkiintoiseksi asian tekee se, että nyt voimassa olevan lain tavoitepykälässä ei ole erikseen mainittu alueellisten kehittyneisyyserojen vähentämistä koskevaa tavoitetta.

Esityksen vaikutuksista

Koko esityksen tavoitteena on tehostaa alueiden kehittämistä ja parantaa aluepoliittista suunnittelua ja ohjelmapolitiikkaa. Tässä lausunnossa on jo todettu tavoitteiden olevan oikeansuuntaisia ja kannatettavia. Yksi tärkeä syy, jonka vuoksi lainsäädäntöä on tarpeen muuttaa, on eri järjestelmien ja niistä muodostuvan kokonaisuuden vaikutusten arvioinnin parantaminen. Sen vuoksi on erityisen tärkeää kiinnittää huomiota siihen, kuinka tämän lakiesityksen vaikutuksia on arvioitu.

Hallituksen esityksessä todetaan kauppa- ja teollisuusministeriön hallinnonalan aluekehittämistoimien vaikutuksista elinkeinoelämään, että tukien entistä parempi kohdentaminen, niiden erilaistaminen erityyppisten alueiden ongelmien, kehittämistarpeiden ja -mahdollisuuksien sekä kysynnän mukaan tehostavat rahoituksen vaikuttavuutta ja että rahoituksessa kiinnitetään erityistä huomiota pienten ja keskisuurten yritysten tarpeisiin sekä tutkimus-, osaamis- ja teknologiarahoitukseen (s. 28).

Suomen Yrittäjät yhtyy perusteluissa esitettyihin näkemyksiin. Kokonaan eri asia kuitenkin on, miten toimenpiteitä pitäisi kehittää, jotta tavoitteisiin päästäisiin. Kehittäminen edellyttää historiallista tietoa olemassa olevien instrumenttien vaikutuksista ja asiantuntemusta uudistusten käytännön vaikutusten suhteen. Aluekehitystoimenpiteiden vaikutusarviointia on siksi kehitettävä kaikilla tasoilla ja osa-alueilla.

Suomen Yrittäjät katsoo, että perusteluissa edellytetään aivan oikein erityisen huomion kiinnittämistä pienten ja keskisuurten yritysten rahoitustarpeisiin. Jälleen on kuitenkin kysyttävä, kuinka aluekehityslaki johtaa tämän tärkeän tavoitteen toteutumiseen. Yksi tärkeä osatekijä tulee olemaan yhteistyö maakunnan liittojen tasolla, MYR:ien välityksellä. Lakiehdotuksen tultua hyväksytyksi on varmistettava, että elinkeinoelämän ja aluekehitysviranomaisten yhteistyön kehittämiseen kiinnitetään aidosti riittävää huomiota.

Ehdotuksen perustelujen mukaan aluekehittämistoimenpiteiden tehokkaampi kohdentaminen lisää toimenpiteiden vaikuttavuutta ja mahdollistaa myös kustannussäästöjä valtiontaloudessa. Perusteluissa todetaan myös, että mikäli aluekehitystoimet parantavat tuotannon, työllisyyden sekä aluerakenteen tasapainoa, aiheutuu siitä myös mittavia valtiontaloudellisia säästöjä. Lisäksi perusteluissa katsotaan, että pitkällä aikavälillä tarvittava kansallinen aluekehitystoimien lisärahoitus ei kokonaistasolla lisää valtion menoja, sillä parantuva alueellinen kehitys pienentää valtiontaloudellisia kustannuksia (s. 28 ja 29).

Perusteluissa todetaan myös, että jos aluekehittämistoimet parantavat tuotannon työllisyyden sekä alue- ja yhdyskuntarakenteen tasapainoa maakuntien välillä ja sisällä, aiheutuu siitä huomattavia kunnallistaloudellisia säästöjä (s. 29).

Luonnollista on, että esityksen katsotaan vaikuttavan positiivisesti alueelliseen kehitykseen. Perusteluissa esitetään muun muassa, että koska kehittämisen tavoite on lähtökohtaisesti maan kokonaiskehittämisen kanssa yhdensuuntainen, on esityksellä myönteisiä vaikutuksia koko valtakunnan kehitykseen (s. 30).

Suomen Yrittäjät toteaa, että siteeratuissa perustelujen jaksoissa käsitellään olennaisen tärkeitä kysymyksiä, mutta vailla riittävää ja objektiivisesti arvioitavissa olevaa tietoa. Perustelut ja niistä tehdyt johtopäätökset ovat liian kevyitä, ja ne yksinkertaistavat liikaa vaikeita syy-seuraussuhteita. Korostamme jälleen sitä, kuinka tärkeätä on parantaa erilaisten valtion toimenpiteiden aluekehitysvaikutusten ennakointia ja arviointia mahdollisimman läpinäkyvällä tavalla.

Alueen määritelmä laissa

Lakiesityksen 3 §:ssä on määritelty käsite ”alue”. Sen mukaan alueella tarkoitetaan tässä laissa maakuntajakolain mukaisia maakunnan alueita tai valtion aluehallintoviranomaisten toimialueita. Pykälän yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että yleensä maakunnan alueet ja valtion viranomaisten alueet vastaavat hyvin pitkälle toisiaan. Tästä huolimatta määritelmäsäännös vaikuttaa ongelmalliselta, sillä se ei anna johtoa sen suhteen, kumpaa määritelmän puolikasta noudatetaan lain yksittäisten säännösten kohdalla. Määritelmä toistuu lukuisissa materiaalisissa säännöksissä. Edellä olevalla perusteella esitämme määritel-mäsäännöksen selventämistä harkittavaksi.

Lopuksi

Maakunnallinen, erityisesti maakuntien yhteistyöryhmien välityksellä tapahtuva aluekehitystyö on koettu yrittäjäjärjestössä erittäin tärkeäksi. Huolimatta siitä, että työhön on kohdistettu myös kritiikkiä, on tärkeätä huolehtia yhteistyöryhmien asemasta lain uudistamisen yhteydessä. Jotta maakunnallinen yhteistyö voisi toimia tehokkaasti, viranomaisten ja yritysten sekä muiden sidosryhmien on oltava avointa ja tiivistä. Tämä lakiehdotus ei estä maakunnallisen yhteistyön kehittymistä oikeaan suuntaan, mutta sen luoman järjestelmän on edellä kuvatuilla tavoilla katsottu aiheuttavan myös uhkia järjestelmän jäykistymisestä. Joka tapauksessa on selvää, että jo aluekehityslaissa on turvattava se, että viranomaiset tekevät toimenpiteitä lain tavoitteet kirkkaasti mielessä, eivät oman hallinnonalansa ahtaasta näkökulmasta.

SUOMEN YRITTÄJÄT RY

Antti Neimala
johtaja