Lausunto ILO:n raporttiin ”Ending violence and harassment in the world of work” sisältyvistä yleissopimus- ja suositusteksteistä

Työ- ja elinkeinoministeriö

Työ- ja elinkeinoministeriö on pyytänyt lausuntoa kansainvälisen työjärjestön ILO:n raportista, joka koskee väkivallan ja häirinnän lopettamista työelämässä. Raportissa esitetään ehdotus yleissopimukseksi ja sitä täydentäväksi suositukseksi. Lisäksi raporttiin sisältyy ILO:n toimistossa sopimus- ja suositusteksteihin tehdyt täsmennykset ja muutosehdotukset sekä niitä koskevat selitykset. Raportti perustuu vuoden 2018 kansainvälisen työkonferenssin käsittelyyn ja se toimii pohjana seuraavan vuoden työkonferenssille, jossa päätetään yleissopimuksen ja suosituksen hyväksymisestä.

Yleisiä huomioita

Suomen Yrittäjät pitää väkivallan ja häirinnän poistamista työelämästä tärkeänä ja kannatettava tavoitteena. Suomen lainsäädäntö on tältä osin jo nykyisin varsin kattava: työntekijän suoja väkivallalta ja häirinnältä perustuu erityisesti työturvallisuuslain, yhdenvertaisuuslain ja tasa-arvolain säännöksiin. Merkitystä on luonnollisesti myös rikoslain säännöksillä.

Suomen lainsäädännön kannalta ei ole siten kysymys siitä, että mahdollinen yleissopimus vaikuttaisi työntekijöiden suojan korkeaan tasoon sinänsä. Yleissopimus ei siten yksin Suomen näkökulmasta tarkasteltua ole välttämätön. Jos Suomi ratifioisi yleissopimuksen ehdotetussa muodossaan, joitakin sopeutuksia kansalliseen lainsäädäntöön tulisi kuitenkin todennäköisesti tehdä. Vaikka Suomen Yrittäjät katsoo, että Suomen nykyinen järjestelmä kattaa jo varsin pitkälti ehdotetun yleissopimuksen vaatimukset, on huolehdittava siitä, että yleissopimus jättää riittävästi tilaa kansallisille sovellutuksille. Olennaista on yleissopimuksen tavoitteen toteuttaminen, ei niinkään ne keinot, joilla tavoitteet toteutetaan. Tämän vuoksi onkin positiivista, että keinoja ei kaikilta osin määritellä yleissopimuksessa, vaan sitä täydentäisi suositus, joissa mahdollisia toteuttamiskeinoja on lueteltu.

Suosituksen tekstiä ei kokonaisuudessaan ole hyväksytty kansainvälisessä työkonferenssissa. Se sisältää paikoin hyvin yksityiskohtaisia keinoja, joista kaikkia ei voida pitää tarkoituksenmukaisina, ottaen huomioon se, että ”väkivalta ja häirintä” on määritelty yleissopimuksessa erittäin laajasti. Suosituksen mukainen kokonaisvaltainen lähestymistapa väkivallan ja häirinnän ehkäisemiseen on järkevä, mutta kaikki siinä luetellut keinot eivät välttämättä ole ongelmattomia.

Yksityiskohtaisia huomioita

ILO:n toimiston täydennysehdotukset ovat monin paikoin selventäviä ja tarpeellisia. On kannatettavaa, että yleissopimuksessa pyritään laajaan ja kokonaisvaltaiseen lähestymistapaan.

Työntekijän määritelmän (yleissopimuksen 1(c) artikla) osalta on huomattava, että laaja määritelmä on sinänsä tarkoituksenmukainen. On kuitenkin jossain määrin epäselvää, miten määritelmä kattaisi itsenäiset työsuorittajat, joita Suomessa pidetään yleisesti yrittäjinä. Artiklassa on todettu käsitteen ”worker” kattavan työtä suorittavat henkilöt heidän sopimustyypistään riippumatta (”persons working irrespective of their contractual status”).

Sinänsä on tarpeen sisällyttää kaikki työtä suorittavat henkilöt, siis myös yrittäjät, jotka toimivat esimerkiksi alihankkijoina, häirinnältä ja väkivallalta suojelun piiriin, mutta käytännön soveltamisongelmia voi aiheutua siitä, ettei yrittäjänä toimiville henkilöille ole mahdollista määritellä ”työnantajaa”. Samoin pulmia voi aiheutua siitä, että yrittäjänä toimiva henkilö on samaan aikaan työnantaja ja määritelmän mukainen työntekijä.

Näitä ongelmia kuitenkin lieventää se, että monin paikoin yleissopimuksen tekstissä ei kuitenkaan viitata nimenomaisesti työntekijöihin, vaan velvoitteet väkivallan ja häirinnän poistamiseen ja ehkäisemiseen kohdistuvat laajemmin työelämään (”world of work”). Onkin huomattava, että väkivallan ja häirinnän uhalta suojautuminen ei rajoitu eikä pidäkään rajoittua vain työntekijöihin, vaan niiden kohteena voi myös olla työnantajana toimiva henkilö tai työnantajan edustaja. Sen vuoksi häirintää ja väkivallan ehkäisemistä on tarkasteltava kokonaisuutena, eikä velvoitteita voi kohdistaa vain työnantajiin.

Tähän liittyen ILO:n toimiston täsmennyksissä ehdotetaan uutta artiklaa, jossa selvennettäisiin sitä, että työnantaja ei voi huolehtia työntekijöiden suojelusta kaikissa tilanteissa. Yleissopimuksen 2 artiklan mukaan yleissopimusta sovellttaisiin väkivaltaan ja häirintään myös sellaisissa tilanteissa, joissa työntekijä ei ole työpaikalla ja joihin työnantaja ei voi eikä saa vaikuttaa. Ongelmallisia työnantajan vastuun kannalta ovat erityisesti matkat kotoa työpaikalle (2(c) artikla), työhön liittyvät matkat tai koulutukset (2(d) artikla), työhön liittyvät viestintävälineet (2(e) artikla) ja työnantajan järjestämä majoitus (2(f) artikla). On huomattava, että näissä on kyse usein yksityisyyden suojasta, viestintäsalaisuudesta tai kotirauhan suojasta, jotka ovat täysin työnantajan vaikutusmahdollisuuksien ulkopuolella. Olisi siten tärkeää selventää, ettei väkivallan ja häirinnän ehkäisemin näissä tilanteissa ole riippuvainen työnantajan toimista tai toimimatta jättämisistä.

ILO:n toimiston selityksessä tämä ongelma on tunnistettu ja uuden artiklan lisäämistä voidaan kannattaa. Ehdottava uusi artikla ei kuitenkaan riittävästi selvennä tilannetta, vaan siinä tulisi selkeämmin rajoittaa työnantajan vastuuta silloin, kun kyse on työnantajan vaikutusmahdollisuuksien ulkopuolisesta tilanteesta.

Yleissopimuksen 9 artiklassa on lueteltu toimia, joita työnantajien olisi tehtävä väkivallan ja häirinnän estämiseksi. Näiden toimien voidaan pitkälti katsoa sisältyvän tavalla tai toisella jo nykyisin Suomen lainsäädäntöön. Onkin tärkeää, että artiklassa säilyy riittävä jousto (”so far as is reasonably practicable”), jotta artiklassa mainittujen toimien soveltaminen käytännössä voidaan tehdä joustavasti ja työpaikan koko ja erityispiirteen parhaiten huomioivalla tavalla.

Yleissopimuksen 10 artiklassa on lueteltu oikeussuojakeinoja ja määräyksiä toimivaltaisista viranomaisista. 10(h) artiklassa on kyse viranomaisista, joilla olisi laajat toimivaltuudet väkivalta- ja häirintätapausten varalle. Tältä osin artiklan muotoilu voisi olla joustavampi, jotta kansalliset viranomaistoimivaltuudet voitaisiin määritellä tarkoituksenmukaisesti ja sopeuttaa voimassa oleviin järjestelmiin. Artiklassa viitataan työsuojelutarkastajiin ja muihin soveltuviin viranomaisiin (”labour inspectorate and other relevant authorities”), joilla olisi toimivalta antaa myös välittömästi täytäntöönpanokelpoisia päätöksiä (”measures with immediate executory force”).

Artiklan toimivaltuudet olisivat siten varsin pitkälle meneviä, jos artiklaa tulkittaisiin siten, että niiden pitää olla käytettävissä kaikissa yleissopimuksen tilanteissa. Voimassaolevaan työsuojelun valvontalain mukaan työsuojeluviranomaisen ensisijainen keino työsuojelun valvontalaissa on usein kehotus, joka ei ole välittömästi täytäntöönpantavissa esimerkiksi kieltona. Kun otetaan huomioon häirinnän käsitteellinen laajuus, ei kaikissa tilanteissa ole perusteltua edellyttää voimakkaampia keinoja. Tällainen tilanne voisi olla esimerkiksi silloin, kun työnantaja on laiminlyönyt jonkin 9 artiklassa määritellyn velvollisuuden. Tyypillisesti Suomen kontekstissa nämä liittyisivät esimerkiksi työterveyshuollon työpaikkaselvitykseen tai yhdenvertaisuussuunnitelman laatimiseen. Toimivaltuuksia koskeva artikla voisi siten olla muotoilultaan lievempi.

Suomen Yrittäjät

Janne Makkula Albert Mäkelä
työmarkkinajohtaja asiantuntija