Lausunto Kuntademokratian vihreästä kirjasta/Kunnallisen demokratian kehittämishankkeen 1. väliraportti

Sisäasiainministeriö

Sisäasiainministeriö on pyytänyt Suomen Yrittäjät ry:n lausuntoa ns. Kuntademokratian vihreästä kirjasta, joka on ministeri Mannisen 18.12.2003 asettaman kunnallisen demokratian kehittämishankkeen 1. väliraportti. Hanke on osa Matti Vanhasen hallituksen kansalaisvaikuttamisen politiikkaohjelmaa.

Hankkeen tavoitteena on selvittää edustuksellisen demokratian ja kuntien vastuulla olevien tehtävienhoidon markkinaehtoistumisen ja ulkoistamisen yhteensovittamismahdollisuuksia. Tavoitteena on myös tarkastella seutukuntapohjaisen sekä maakunnallisen ja alueellisen verkostoitumisen sekä yhteistoiminnan suhdetta kunnalliseen itsehallintoon.

Lausunnon kohteena oleva 1. väliraportti nostaa esille aihealueeseen liittyviä ongelmia ja pyrkii esittämään vaihtoehtoisia ratkaisuja ja herättämään keskustelua, mutta ei pyri ratkaisemaan ongelmia. Olemme lausunnossamme keskittyneet ongelmia kokoavan luvun 5 taulukoihin ja erityisesti niiden pohjalta esitettyihin kysymyksiin.

Kehittyvän kunnan ongelmista (luku 5.2.)

Kuntien muuttunut toimintaympäristö ja lisääntyneet palvelujen järjestämiseen liittyvät vastuut ovat pakottaneet kunnat muuttamaan ja kehittämään toimintamuotojaan hyvinkin nopeasti viimeisen 10 vuoden aikana. Velvoitteiden määrän lisääntyminen ja taloudellisten resurssien epävarmuus ja jopa niukkeneminen ovat osaltaan johtaneet uusien toimintamallien kehittämiseen ja käyttöönottoon. Kuntien välisen yhteistyön tiivistyminen, entistä laajempi markkinoiden hyödyntäminen palvelutuotannossa sekä oman palvelutuotannon uudelleen organisoituminen ovat olleet merkkejä kuntien sopeutumisprosesseita.

Kuntakonserniin liittyvät kysymykset

Kunnan yksin tai yhdessä muiden kuntien kanssa omistamien liikelaitosten tai osakeyhtiöiden määrän ja tehtävien lisääntyminen sekä monipuolistuminen on ollut yksi kehityssuunta kuntien toiminnan uudelleen organisoitumisessa.

Uudelleen organisoitumisen seurauksena peruskunnista on muodostunut käytännössä kuntakonserneja. Kunnat ovat omistavat tai ovat osakkaana yhtiöissä ja liikelaitoksissa, joissa niiden vastuut on huomioitava kirjanpidossa. Kuntakonsernikäsitettä ei kuitenkaan tunneta kuntalaissa. Konsernin osien asema peruskunnan palvelukokonaisuudessa ja niiden suhde kunnan lakisääteisiin velvoitteisiin aiheuttavat sekaannuksia. Konsernin omistajaohjauksen järjestäminen ja jääviys- ja tiedonsaantiongelmat ovat haasteellisia tehtäviä ja aiheuttavat ongelmia myös kuntademokratian toimivuuden ja uskottavuuden kannalta.

Suomen Yrittäjien mielestä kuntakonsernikäsite tulisi kirjata kuntalakiin ja samalla selvittää tarvitaanko määräyksiä konsernin eri toimijoiden (kunnanvaltuusto, kunnanhallitus ja konsernijohto) rooleista. Lainsäädäntöön tarvitaan myös säädökset kunnallista liikelaitoksista. Kunnallisten liikelaitosten aseman ja roolin selkeyttäminen lainsäädännössä on välttämätöntä, jotta vältyttäisiin hankinta- ja kilpailulainsäädännön soveltamiseen liittyviltä ongelmilta. Laissa kuntien liikelaitoksista tulee määritellä, mitä tarkoitetaan kunnan liikelaitoksella ja mikä sen rooli ja asema on omistajiinsa nähden sekä markkinatoimijana. Samassa yhteydessä, kun valmistellaan lakia kunnallisista liikelaitoksista tulee selvittää tarvitaanko osakeyhtiölakiin muutoksia, jotka koskevat julkisomisteisia osakeyhtiöitä.

Palvelutuotantomuotoihin liittyvät kysymykset

Kuntien palvelujen järjestäjärooli ja sen erottaminen palvelujen tuotannosta on korostunut erityisesti tällä vuosikymmenellä. Kun-tien hankinnat, myös palveluhankinnat, ovat lisääntyneet nopeasti. Hankintojen tekeminen ja uudet palvelutuotantomuodot ovat vaatineet virkamiehiltä ja luottamushenkilöiltä erilaista osaamista ja jopa asennoitumista uuteen rooliin. Demokraattisen ohjauksen säilyminen, hankintalainsäädännön tunteminen ja soveltaminen sekä hankintastrategian toteuttaminen niin, että se palvelee kunnan perustehtävien toteuttamista, toimintojen tehostamisvaateita ja markkinoiden kehittymistä ovat haasteellisia tehtäviä.

Haasteista selviäminen edellyttää, että kuntien hankintaosaamista ja markkinatuntemusta pystytään lisäämään merkittävästi. Vuonna 2004 Suomen Kuntaliiton yhteyteen perustettu Julkisten hankintojen neuvontayksikkö on yksi ratkaisu kuntien hankintaosaamisen kehittämiseksi. Jo nyt toteutettujen koulutusten ja neuvontapalvelujen lisäksi tarvitaan huomattavasti enemmän koulutusta kuntien toimijoille siitä, miten markkinoita voidaan hyödyntää julkisen vallan järjestäytymisvastuulla olevien palvelujen tuotannossa.

Valmisteilla olevasta hankintalainsäännöstä odotetaan ratkaisua moniin kuntien yhteistoimintaan ja ns. in house -hankintoihin liittyviin ongelmiin sekä kuntien ja yksityisen sektorin kumppanuuteen liittyviin haasteisiin. Kuntien hankintoja ei tule kuitenkaan käsitellä pelkästään juridisena kysymyksenä vaan myös palvelutuotannon tehostamiseen liittyvänä haasteena. Hankintastrategioiden ja niillä ohjattavan toiminnan tulisi myös tukea markkinoiden kehittymistä ja kilpailutilanteen säilymistä myös pitkällä aikajänteellä.

Suomen Yrittäjät kannattaa niitä toimenpiteitä, joilla voidaan tehostaa julkisen sektorin toimintaa. Tehostamistoimia on kuitenkin tarkasteltava yhteiskunnan toimivuuden kannalta kokonaisuutena ja samalla pidettävä huolta demokraattisten päätösprosessien säilymisestä ja niiden edelleen kehittämisestä. Palvelutarpeen ja järjestämisvastuun tarkastelu peruskuntaa suuremmissa yksiköissä tulee lähtökohtaisesti olla kuntien itsensä arvioitavissa. Vaaleilla valittujen valtuustojen rooli, velvollisuus ja vastuu, strategisten suunnitelmien tekijänä ja hyväksyjänä tulee korostumaan. Tämän roolin ottamiseen tulee valtuustojen valmiuksia lisätä.

Yhteistyöhön ja rakenteisiin liittyvät kysymykset

Kuntien tarve tehdä yhteistyötä ja liittoutua, virallisesti organisoitumalla tai sopimuksiin perustuen, on lisääntynyt viime vuosina merkittävästi. Yhteistyö hyödyntämistä ovat heikentäneet sekä lainsäädännölliset että asenteelliset esteet. Usein perusteltukin huoli päätösvallan ”karkaamisesta” ja kansalaisten vaikutusmahdollisuuksien kaventumisesta on aiheuttanut ja aiheuttanee jatkossakin keskustelua. Mitkä tehtävät kannattaa hoitaa kuntatasolla mitkä seutu- tai maakuntatasolla on jokaisessa kunnassa pohdittava erikseen. Kuntien koko ja sijainti sekä toimintaympäristön ja tehtävien erilaisuus tekevät mahdottomaksi arvioida yksiselitteisesti, mikä kulloinkin olisi kunkin kunnan kohdalla paras ratkaisu. Käsityksemme mukaan niiden asioiden määrä, jotka on tarkoituksenmukaista käsitellä joko seutu tai maakuntatasolla, on lisääntymässä.

Yhteistyön lisääntyessä ja yhteistyömuotojen moninaistuessa tulee tarpeelliseksi arvioida, miten yhteistyössä tehtävien palvelujen demokraattisen ohjaus varmistetaan. Kaikissa käytössä olevissa yhteistyömuodoissa, sopimusperusteisista yhteistyömuodoista kuntayhtymäksi järjestäytymiseen asti, on haasteita demokraattisen ohjausvallan käytölle ja varmistamiselle.

Luottamushenkilöiden toimintaan liittyvät kysymykset

Suomalaisessa paikallishallintojärjestelmässä, joka perustuu kuntien laajaan itsemääräämisoikeuteen ja vaaleilla valittujen luottamusmiesten päätösvaltaan, tulee pitää huoli luottamusmiesten edellytyksistä hoitaa tehtäviään. Tasapainon löytäminen virkamiesvalmistelun ja päätöksiä toteuttavien toimijoiden sekä luottamusmiesten vaikutusmahdollisuuksien välillä on haasteellinen tehtävä. Strategisen suunnittelun ja päätöksenteon sekä seuranta- ja palautejärjestelmien kehittäminen korostuvat, kun päätösvaltaa delegoidaan jopa oman organisaation ulkopuolisille toimijoille.

Luottamusmieselinten keskinäisten valta- ja vastuusuhteiden uudelleen määrittelemiselle on luultavasti tarvetta. Mikä on eri toimielimien tarve ja mahdollisuus osallistua operatiiviseen tai strategiseen päätöksentekoon? Jos kunta päättää erotta toisistaan tilaaja- ja tuottajaroolit, tulee myös eri luottamusmiesorganisaatioiden vastuut ja velvollisuudet uudelleen arvioitavaksi.

Luottamusmiesorganisaatioiden, erityisesti, kunnanvaltuuston asemaa ja edellytyksiä toimia strategisena päätöksentekijänä tulee vahvistaa. Samalla täytyy parantaa myös yksittäisten luottamusmiesten ja valtuustoryhmien edellytyksiä hoitaa tehtäviään.

Kuntalaisten toimintaa liittyvät kysymykset

Toimenpiteet, joilla lisätään kansalaisten vaikutusmahdollisuuksia osallistua itseään koskevaan päätöksentekoon, lisäävät yleensä myös kansalaisten sitoutumista ja vahvistavat luottamusta päätösten ja toimenpiteiden oikeudenmukaisuuteen. Suoran demokratian muotojen, vallinnanmahdollisuuksien ja palautejärjestelmien kehittäminen ovat toimia, joilla voidaan parantaa kansalaisten vaikutusmahdollisuuksia. Kansalaisten vaikutusmahdollisuuksien lisääminen ei saa kuitenkaan ”halvaannuttaa” edustukselliseen demokratiaan perustuvaa hallintojärjestelmää. Esimerkiksi kansalaisten laajat valitusmahdollisuudet kaavaratkaisuista ovat usein hidastaneet kohtuuttomasti välttämättömien kehittämishankkeiden toteuttamista ja lisänneet kustannuksia.

Toimintatavat, joilla voidaan parantaa kuntalaisten vaikutusmahdollisuuksia palvelutuotantoon asiakkaana, ovat kehittämisen arvoisia ja kannatettavia. Esimerkiksi palvelusetelien ja muiden kohdennettua ostovoimaa lisäävien instrumenttien hyödyntämistä kunnallisten palvelujen järjestämisessä tulisi lisätä nykyisestä merkittävästi.

Yhteenveto

Lausunnolla olevassa Kuntademokratian vihreässä kirjassa on onnistuttu sille asetetussa tavoitteessa. Kirja nostaa esille ongelmia ja haasteita, joita kuntien palvelutuotannon uudelleen organisoituminen on aiheuttanut tai voi aiheuttaa.

Suomen Yrittäjät ry:n mielestä on hyvä, että kuntien palvelutuotannon uudelleen organisoituessa ja kuntien yhteistyön lisääntyessä tarkastellaan myös kunnan ja sen eri toimijoiden mahdollisuuksia ohjata kehitystä. Tätä mahdollisuutta tukee vahva kunnallinen itsemääräämisoikeus.

Vaikka aiheeseen lähestyminen onkin tapahtunut kunnallisen demokratian toimivuuden näkökulmasta, liittyy osa esille tuoduista ongelmista myös koko yhteiskunnan rakenteiden ja markkinoiden toimivuuteen.

Mielestämme kuntien roolia palveluiden järjestäjänä ja kuntalaisten roolia asiakkaana tulee selkeyttää. Tämä edellyttää muun muassa organisatorisia ja toiminnallisia uudistuksia, kuntien välisen yhteistyön esteiden poistamista, omistajaohjauksen kehittämistä, sekä hankintaosaamisen, kansalaisten kohdennetun ostovoiman ja vaikutusmahdollisuuksien lisäämistä. Osa kehittämistyöstä vaatii lainsäädännön uudistamista, osa merkittävää panostusta koulutukseen ja toimintamallien kehittämiseen.

Vihreän kirjan johtopäätöksiä luvussa kuvattu jako lainsäädäntöön, rakenteisiin toimintatapoihin ja asenteisiin liittyviin ongelmiin on selkeä ja luo hyvän pohjan hankkeen jatkotyölle.

Jatkotyössä on hyödyllistä raportissa esitetyn mukaisesti valita joitain keskeisiä ongelma-alueita, joiden ratkaisemiseen paneudutaan. Ongelmien lähestymistä esitetyn ns. kärkimallin pohjalta pidämme kannatettavana. Suomen Yrittäjät ry esittää, että jatkotyössä keskitytään lainsäädännön ja rakenteiden uudistamista vaativien ongelmien ratkaisemiseen.

Suomen Yrittäjät ry toivoo tulevansa kuulluksi myös hankkeen jatkotyön aikana.

SUOMEN YRITTÄJÄT RY

Martti Pallari
johtaja

Ismo Partanen
kehittämispäällikkö