Lausunto luonnoksesta hallituksen esitykseksi eräiden verotusmenettelyyn liittyvien säännösten muuttamiseksi

Valtiovarainministeriö
Vero-osasto

Hallituksen esityksen luonnoksessa esitetään, että samalla kun yksinkertaistettaisiin veroilmoitusmenettelyä ottamalla käyttöön kaikkien luonnollisten henkilöiden kohdalla esitäytetty veroilmoituslomake, verotusmenettelylaista (VML) poistettaisiin veroviranomaisten tutkimisvelvollisuutta koskeva säännös. Tämän seurauksena laajennettaisiin myös veroviranomaisten mahdollisuuksia verotuksen valmistumisen jälkeen muuttaa verovelvollisen vahingoksi jo toimitettua verotusta. Näissä tapauksissa veroviranomainen voisi ilman nykyisen jälkiverotuksen ja veronoikaisun edellytysten tutkimista muuttaa verotusta jopa viisi vuotta verotuksen päättymistä seuraavan vuoden alusta. Tutkimisvelvollisuudella on välitön liityntä myös luonnoksessa esitettyyn ilmoitusmenettelyn uudistamiseen.

Tutkimisvelvollisuus on olennainen osa verovelvollisten oikeusturvaa. Oikeusturvan vahvistamiseksi VML:iin on lisätty luottamuksensuojaa koskevia säännöksiä 1.7.1998 voimaan tulleilla muutoksilla. Muutosten perusteluna mainittiin (HE 53/1998) nimenomaisena tarpeena lisätä lakiin erityissäännöksiä veroasian selvittämisestä ja näyttövelvollisuudesta sekä päätösten perustelemisesta. Mikäli veroviranomaisten tutkimisvelvollisuutta koskeva vaatimus poistettaisiin VML:sta, menettäisi tämä verovelvollisen luottamuksensuojaan liittyvä vuonna 1998 toteutettu muutos pitkälti merkityksensä.

Yhteiskunnassa on yleisenä tavoitteena vahvistaa yksilöiden ja yritysten oikeussuojaa. Nyt kyseessä olevassa luonnoksessa esitetyt veroviranomaisten tutkimisvelvollisuuden poistamiseen ja verovelvollisen vahingoksi toteutettaviin verotuksen oikaisutoimenpiteisiin liittyvät muutokset ovat voimakkaassa ristiriidassa oikeussuojaperiaatteen vahvistamisen kanssa. Veroviranomaisten tutkimisvelvollisuuden poistaminen VML 26 §:n esitetyn muutoksen seurauksena olisi laajakantoinen, verovelvollisen oikeusturvaa merkittävästi heikentävä muutos. Vastustamme muutosta jyrkästi. Tutkimisvelvollisuus on säilytettävä, jolloin myöskään esitetyt muutokset verovelvollisen vahingoksi tehtäviin jälkikäteisiin oikaisuihin eivät ole toteuttamiskelpoisia. Suomen Yrittäjät painottaa, että verovelvollisen vahingoksi jälkikäteen tehtävät oikaisut voivat olla mahdollisia ainoastaan tilanteissa, joissa veroviranomaiset ovat verotusta toimittaessa tutkineet asian riittävällä tarkkuudella, mutta kirjoitus- tai laskuvirheen taikka ilmoitusvelvollisuuden laiminlyönnin vuoksi verovelvollinen on jäänyt verottamatta tietystä tulosta.

Yksityiskohtaiset perustelut

Henkilöverotuksen ilmoitusmenettelyn uudistaminen

Tarkoituksena on yhdistää nykyiset veroilmoitus- ja veroehdotusmenettelyt siten, että kaikki luonnolliset henkilöt ja kuolinpesät saavat esitäytetyn veroilmoituksen, joka palautetaan, mikäli tiedot edellyttävät korjausta tai täydennystä. Muussa tapauksessa esitäytettyä ilmoitusta ei tarvitse palauttaa.

Suomen Yrittäjät kannattaa yhdenmukaista menettelyä verotusta varten annettavien tietojen osalta kaikkien luonnollisten henkilöiden ja kuolinpesien kohdalla. Ilmoitusvelvollisuuden täyttämisen varmistamiseksi olisi säädettävä, että esitäytetty ilmoitus on joka tapauksessa palautettava allekirjoitettuna.

Menettelyllisesti on kannatettavaa moderniin tiedonsiirtoon liittyen vähentää veroilmoituksen yhteydessä toimitettavan liitemateriaalin määrää velvoittamalla verovelvolliset säilyttämään tositteet niiden mahdollista myöhempää tarvetta varten.

Ilmoitusmenettelyä uudistettaessa on turvattava, että verovelvolliset saavat oikeudenmukaisen asiansa käsittelyn ja että veroviranomainen tutkii vuosittain annetun ilmoituksen ja sen liitteet. Uudistettavaksi esitetyn 51 §:n mukaisella verotuspäätöksellä tulee säilyttää sellainen oikeusvaikutus, johon verovelvollinen voi perustaa hänelle myönnetyn luottamuksensuojan. Jos veroviranomaisten tutkimisvelvollisuus sille veroilmoituksen ja sen lisäksi toimitetun materiaalin osalta poistetaan luonnoksessa esitetyllä tavalla ja veroilmoituksen liitteiden säilytys samanaikaisesti määrätään verovelvollisen tehtäväksi, verovelvollisten oikeusturva heikkenisi tuntuvasti. Luonnoksen mukaan veroviranomainen voisi viiden vuoden kuluessa verotuksen päättymistä seuraavan vuoden alusta muuttaa verotusta verovelvollisen vahingoksi. On ymmärrettävää, että verovelvollisen mahdollisuudet hankkia näyttöä oman kantansa tueksi tai pyydetyn perusselvityksen antamiseksi ovat sitä huonommat, mitä kauemmin kyseisestä verovuodesta on kulunut.

Nykyinen menettely, jossa lisäselvitykset pyydetään verotusta toimitettaessa on verovelvollisen oikeus- ja luottamuksensuojan kannalta periaate, joka on säilytettävä VML:ssa.

Jäännösverojen maksamista varten toimitetaan verovelvolliselle tilillepanokortti. Selkeätä ja oikeammin verotusmenettelyn kulkua kuvaavaa on lähettää tilillepanokortti vasta verotuksen päätyttyä uudistettavaksi esitetyssä 51 §:ssä tarkoitetun verotuspäätöksen liitteenä eikä esitäytetyn veroilmoituksen mukana.

Verotuksen muuttaminen ja veroviranomaisten tutkimisvelvollisuus

Verotusta toimitettaessa eräs perusperiaate on, että verovelvollinen saa verotuksen toimittamisen kuluessa tietoonsa, mikäli veroviranomaiset kaipaavat lisätietoja verotuksen toimittamisen perusteeksi tai ovat eri mieltä tietyn asian verotuksellisesta käsittelystä ja verovaikutuksista. Verovelvollisella on tällöin mahdollisuus nopeasti reagoida ja oikaista mahdollinen epäselvyys tai tietojen ristiriita. Verotusmenettely nopeutuu kokonaisuutena ja myös oikeusvarmuus kasvaa mahdollisimman lyhyen ajallisen etäisyyden ansiosta. Tähän menettelyyn olennaisesti liittyvää veroviranomaisten tutkimisvelvollisuutta esitetään nyt poistettavaksi muuttamatta VML 26 §:n säännöstä.

Tulo- ja varallisuusverotuksella on massamenettelyn luonne. Tästä huolimatta verotusmenettelyyn liittyvää viranomaisen vastavuoroista annettujen tietojen tutkimista, olosuhteiden selvittämistä ja verotuksellisen tilanteen arviointia ei ole perusteltua vähentää tai sitä jopa kokonaan poistaa. Verotusmenettelyssä tehdään hyvin merkittäviä erityisesti yritysten ja niiden omistajien talouteen vaikuttavia päätöksiä. Ei voida sen vuoksi pitää riittävänä sitä, että tulo- ja vähennystiedot sekä muut verotukseen vaikuttavat tiedot käsitellään lähtökohtaisesti ainoastaan automaattista tietojenkäsittelyä hyväksi käyttäen koneellisesti ja ainoastaan tietyt valikoidut tapaukset tutkittaisiin erikseen tapauskohtaisesti.

Hallituksen esityksen luonnoksen mukaan esitetyllä tutkimisvelvollisuuden poistamisella on suora yhteys myös verovelvollisen vahingoksi tehtäviin verotuksen muutoksiin. Esitetyllä tavoin toteutettuna verovelvollisten epävarmuus verotuksen pysyvyyden osalta lisääntyisi merkittävästi. Verotukseen jälkikäteen tehtäviä muutoksia rajoitettaisiin ainoastaan määräajan puitteissa, eikä veroviranomaisten omalla toiminnalla olisi merkitystä verotukseen tehtävien muutosten mahdollisuuksia arvioitaessa. Tätä ei voida pitää hyvän verotusjärjestelmän ominaisuutena. Lisäksi luonnoksessa esitetty muutos vähentäisi verohallinnon kannusteita suorittaa säännönmukainen verotus mahdollisimman oikealla tavalla.

Veroviranomaisten tutkimisvelvollisuuden sisällön tulkinnanvaraisuus joissakin käytännön tilanteissa ei saa olla perusteluna tutkimisvelvollisuuden poistamiselle. Veroilmoituksen sisältämien tietojen laatu ja määrä ovat aina perustana sille tutkimiselle, jonka viranomainen ammattitaitonsa perusteella suorittaa. Viranomaisilla tulee olla vastuu toiminnastaan.

Verovelvollisen vahingoksi verotuksen valmistumisen jälkeen tehtävien oikaisujen ja muutosten tulee olla mahdollisia vain poikkeustilanteissa. Nykyisin muutokset edellyttävät joko selvää kirjoitus- tai laskuvirhettä (VML 56 §, 2 vuoden määräaika) tai selkeästi puutteellista tai virheellistä veroilmoitusta (VML 57 §, 5 vuoden määräaika). Molemmissa muutostilanteissa edellytetään, että veroviranomainen on tutkinut annetun veroilmoituksen. Jälkikäteen toteutettava muutos ei siten ole mahdollinen esimerkiksi tilanteessa, jossa veroviranomainen muuttaa tulkintaansa.

Kuten lausunnon johdannossa on todettu, nyt esitettyjä laajennuksia verovelvollisen vahingoksi tehtävien oikaisujen edellytysten osalta ei tule missään tapauksessa toteuttaa. Selvänä parannuksena on sen sijaan pidettävä mahdollisuutta, jossa verovelvollisen hyväksi voidaan tehdä oikaisu huolimatta hallinto-oikeuden antamasta lainvoimaisesta päätöksestä, mikäli myöhempi oikeuskäytäntö muuttaa tulkintaa.

Veronsaajan oikaisuvaatimuksen määräaika

Veronsaajan tekemän oikaisuvaatimuksen määräaikaa esitetään jatkettavaksi siten, että oikaisuvaatimus voidaan tehdä vuoden kuluessa verotuksen päättymistä seuraavan vuoden alusta.

Oikaisuvaatimuksen määräajan jatkamiselle ei voida pitää riittävänä perusteena sitä, että usein virheet tulevat esille vasta seuraavan vuoden verotusta valmisteltaessa. Siihen nähden, että käytettävissä on jälkiverotusmahdollisuus, on nykyistä verotuksen päättymisestä laskettavaa kahdeksan kuukauden määräaikaa pidettävä riittävänä veronsaajan intressien turvaamiseksi.

Verotuksessa hyväksi luettavat ennakot

Suomen Yrittäjät kannattaa luonnoksessa esitettyä muutosta VML 34 §:ään, joka kohdentaa maksetut ennakon täydennysmaksut paremmin sille verovuodelle, mihin ennakon täydennysmaksu mielletään liittyväksi.

Ennakontäydennysmaksun ajankohta

Luonnoksessa esitetään, että ennakon täydennysmaksun voi maksaa ilman korkoa verovuotta seuraavan tammikuun aikana. Kun otetaan huomioon se, että esitäytetty veroilmoitus toimitetaan verovelvolliselle vasta huhtikuussa, on korottoman maksun määräaika kohtuuttoman lyhyt. Verovelvollisella ei ole vielä tiedossaan ilman erillistä selvitystä tietoja edellisen vuoden verotuksesta. Nämähän toimitetaan valtaosin suorasiirtona veroviranomaisille, joka veroilmoitusmenettelyn yksinkertaistamisen ja selkiinnyttämisen nimissä esitäyttää veroilmoituksen. Kun tiedot eivät ole verovelvollisen tiedossa ennakon täydennysmaksun hetkellä, ei järjestelmä tue yksinkertaistamisen ja selkiinnyttämisen periaatteen toteutumista.

Suomen Yrittäjät katsoo, että ennakon täydennysmaksu tulee voida suorittaa ilman korkoa viimeistään silloin, kun esitäytetty veroilmoituslomake on palautettava veroviranomaisille.

Sähköinen allekirjoitus

Sähköisen allekirjoituksen mahdollisuuden luomista myös verotusmenettelyssä on kannatettava. Verovelvollisella on säilytettävä kaikissa olosuhteissa mahdollisuus myös manuaaliseen ilmoitusvelvollisuuden täyttämiseen.

Muutosten määräaikasäännökset

VML:n, perintö- ja lahjaverolain ja ennakkoperintälain osalta verotukseen jälkikäteen tehtävät muutokset katsottaisiin suoritetuksi muutokselle asetetussa määräajassa, jos päätös on tehty ennen määräajan päättymistä. Nykyisestä tilanteesta poiketen määräajan noudattamisen kannalta ei päätöksen lähettämisen ajankohdalla olisi enää merkitystä. Nykyisin päätöksen lähettämisvaatimus aiheuttaa veroviranomaisille erittäin aktiivisen toimimisvelvoitteen jälkikäteen tehtävien verotuksen oikaisujen osalta. Ei ole hyväksyttävää, että muutoksella tosiasiassa jatketaan määräaikoja. Sen vuoksi päätöksen lähettäminen tulee ohjeistaa omalla määräajallaan. Suomen Yrittäjät esittää, että mikäli esitetty muutos tehdään, säännökseen sisällytetään erikseen maininta siitä, missä ajassa päätös on postitettava verovelvolliselle. Tämä määräaika ei saa olla kahta viikkoa pidempi.

SUOMEN YRITTÄJÄT

Jussi Järventaus
toimitusjohtaja

Leena Romppainen
veroasiantuntija