Lausunto tekijänoikeuden yhteishallinnointia koskevasta hallituksen esityksen luonnoksesta

Opetus- ja kulttuuriministeriö

Opetus- ja kulttuuriministeriö on pyytänyt lausuntoa tekijänoikeuden yhteishallinnointia koskevasta hallituksen esityksen luonnoksesta. Esitysluonnoksessa ehdotetaan säädettäväksi kokonaan uusi laki tekijänoikeuden yhteishallinnoinnista sekä muutoksia oikeudenkäynnistä markkinaoikeudessa annettuun lakiin. Suomen Yrittäjät kiittää mahdollisuudesta lausua asiassa ja esittää kunnioittavasti lausuntonaan seuraavaa.

Yleistä

Esitysluonnoksen taustalla on Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2014/26/EU tekijänoikeuden ja lähioikeuksien kollektiivisesta hallinnoinnista. Direktiivin tarkoituksena on varmistaa, että yhteishallinnointiorganisaatioiden suorittama tekijänoikeuden ja lähioikeuksien hallinnointi toimii moitteettomasti.

Suomen Yrittäjät pitää myönteisenä direktiivin tavoitteita sekä sitä, että tekijänoikeuden yhteishallinnoinnista säädetään lailla. Tekijänoikeusmarkkinat Suomessa ovat keskittyneet, sillä tekijänoikeusjärjestöt hoitavat tekijänoikeuksien lisensioinnin käyttäjille lähes kokonaan oikeudenhaltijoiden puolesta. Tekijänoikeusjärjestöillä on siten keskeinen rooli tekijänoikeusmarkkinoilla, minkä vuoksi on niin oikeudenhaltijoiden kuin käyttäjienkin kannalta myönteistä, että tällaisten yhteishallinnointiorganisaatioiden toiminta on jatkossa säänneltyä. Ehdotettava sääntely lisännee kilpailua yhteishallinnointiorganisaatioiden kesken, mitä on pidettävä tekijänoikeusmarkkinoiden toimivuuden kannalta positiivisena seikkana.

Oikeudenhaltijalle turvattava oikeus päättää itse lisensioinnista ja sen laajuudesta on niin ikään myönteinen ehdotus. Oikeudenhaltijalla tulee olla oikeus antaa valtuutus haluamalleen yhteishallinnointiorganisaatiolle ja toisaalta peruuttaa se. Tekijänoikeuden ytimeen kuuluu oikeudenhaltijan oikeus päättää teoksen taloudellisesta hyödyntämisestä, mutta myös oikeus olla hyödyntämättä sitä. Ehdotettu sääntely lisäisi oikeudenhaltijan itsemääräämisoikeutta suhteessa yhteishallinnointiorganisaatioon, mikä on omiaan turvaamaan entistä paremmin oikeudenhaltijoiden intressit.

On huomattava, että vaikka direktiivi ja esitysluonnoksessa ehdotettava uusi laki tekijänoikeuden yhteishallinnoinnista koskee pääasiassa yhteishallinnointiorganisaatioiden (tekijänoikeusjärjestöt) toimintaa, kyse on mitä enimmässä määrin myös markkinasääntelystä. Ehdotettava laki sisältää siten kaksi tärkeää elementtiä; sääntely koskee yhtäältä yhteishallinnointiorganisaation sisäistä toimintaa ja toimintaa suhteessa oikeudenhaltijoihin sekä toisaalta tekijänoikeusmarkkinoita.

Sujuva lisensointi on toimivan yhteishallinnoinnin lähtökohta

Tekijänoikeusmarkkinoiden toimivuus on keskeisessä asemassa pyrittäessä lisäämään aineettoman arvonlisän liiketoimintaa ja digitaalisten sisältömarkkinoiden kasvua. Opetus- ja kulttuuriministeriön julkaiseman selvityksen (Suomen digitaaliset sisältömarkkinat: kasvun ja kehityksen edellytykset, OKM työryhmämuistioita ja selvityksiä 2015:13) mukaan sääntelyllä tulisi luoda puitteet uudenlaisten toiminta- ja ansaintamallien kehittämiselle ketterästi ilman vakiintuneiden mallien kanssa kilpailua ja innovointia estävää vaikutusta.

Tekijänoikeusmarkkinoiden toiminnan tulisi siten olla ensisijainen tavoite myös yhteishallinnointia koskevassa sääntelyssä. Yhteishallinnointiorganisaatiot toimivat tekijänoikeusmarkkinoilla määräävässä markkina-asemassa, mikä vääristää markkinatasapainoa ja neuvotteluvoimaa. Jotta markkinanäkökulma tulisi huomioiduksi asianmukaisella tavalla, olisi syytä ottaa lain 1 §:ään maininta myös siitä, että lain tarkoituksena on taata tekijänoikeusmarkkinoiden tehokas toiminta. Tällainen ohjaava säännös olisi tarpeen lain tulkintaa varten.

Suomen Yrittäjät katsoo, että lakiluonnoksen 7 luvun säännökset yhteishallinnointiorganisaatioiden suhteesta käyttäjiin otetaan pääasiassa hyvin huomioon lisensioinnin ja tekijänoikeusmarkkinoiden toimivuuden kannalta merkitykselliset direktiivin määräykset. Pidämme myönteisenä, että yhteishallinnointiorganisaation velvollisuus tarjota käyttölupaa ja osapuolten velvollisuus käydä lisensiointineuvottelut vilpittömästi on kirjattu lakiin. Lisäksi lisensiointiehtojen on ehdotuksen ja direktiivin mukaan perustuttava objektiivisiin ja syrjimättömiin kriteereihin. On tärkeää, että käyttäjiä kohdellaan samalla tavalla riippumatta siitä, millainen neuvotteluvoima yksittäisellä käyttäjällä (tai käyttäjiä edustavalla järjestöllä) on. Mainituilla säännöksillä on tärkeä tekijänoikeusmarkkinaosapuolten toimintaa ohjaava vaikutus.

Direktiivin mukaan oikeudenhaltijoiden on saatava oikeuksiensa käytöstä asianmukainen korvaus. Tariffien on oltava kohtuullisia suhteessa muun muassa oikeuksien käytön taloudelliseen arvoon liiketoiminnassa, kun otetaan huomioon teosten ja muun aineiston käytön luonne ja laajuus, sekä suhteessa yhteishallinnointiorganisaation tarjoaman palvelun taloudelliseen arvoon. Käyttäjälle on myös ilmoitettava direktiivin mukaan tariffien vahvistamisessa käytetyt kriteerit. Korvauksen määrittäminen on kiinteästi linkittynyt velvoitteeseen käydä neuvottelut vilpittömästi, ja onkin tärkeää, että lisenssineuvotteluissa toteutuisi aito neuvottelutilanne yhteishallinnointiorganisaation määräävästä markkina-asemasta huolimatta.

Suomen Yrittäjät katsoo, että kohtuullisen korvauksen määrittäminen tulee kuulua sopimusvapauden piiriin, eikä hinnoitteluperusteita saisi siksi kirjata yksityiskohtaisesti lakiin. On siten hyvä, että esitysluonnoksessa annetaan direktiivin mukaisesti vain yleisluontoisia suuntaviivoja korvauksen määrittämisestä. Korvausten kohtuullisuutta määriteltäessä olisi kuitenkin huomioitava ensisijaisesti oikeuksien käytön suhde käyttäjän liiketoimintaan. Liiketoiminnassa tekijänoikeuksilla voi olla erittäin suuri tai toisaalta pieni merkitys itse liiketoiminnalle. Esimerkiksi taustamusiikin soittaminen tavanomaisessa liiketilassa ei tarkoita teosten käyttämistä olennaisessa määrin itse liiketoimintaan. Tällöin korvauksen olisi oltava merkittävästi pienempi kuin jos kyse on teoksen käyttämisestä olennaisena osana itse liiketoimintaa.

Oikeuksien käytöstä saatavan hyödyn tulisikin olla oikeudenmukaisessa suhteessa yhteishallinnointiorganisaatiolle maksettavaan korvaukseen. Jotta oikeudenmukainen ja kohtuullinen korvaus olisi käytännössä mahdollinen, olisi tarpeen, että käyttäjiä ja niitä edustavia järjestöjä kuultaisiin yhteishallinnointiorganisaation toimesta hinnoitteluperusteita määriteltäessä. Pidämme myös tärkeänä, että Opetus- ja kulttuuriministeriö seuraa ehdotetun 34 §:n toteutumista käytännössä hinnoitteluperusteita ja niiden kohtuullisuutta.

Olisi myös tarpeen varmistaa, että yhteishallinnointiorganisaatioiden käyttämät hinnoitteluperusteet olisivat julkisia, jotta korvauksen kohtuullisuutta olisi käytännössä mahdollista arvioida. Hinnoitteluperusteiden julkisuus ei kuitenkaan saa tarkoittaa yksittäisen käyttäjän yhteishallinnointiorganisaatiolle maksamia korvauksia, koska niissä on kyse käyttäjän liikesalaisuuksiksi katsottavista tiedoista.

Käyttäjien raportoinnin osalta on tärkeää, ettei raportointivelvoite johda kohtuuttomuuteen yksittäisen käyttäjän kannalta. Raportointivelvoitteessa pitäisi huomioida tavoite käyttäjien hallinnollisen taakan minimoinnista sekä kustannusten minimointi. Raportoinnista tulee myös voida sopia samalla tavalla kuin muista lisensoinnin ehdoista.

Tekijänoikeusmarkkinoiden nykytila on kuvattava tarkasti

Hyvän lainvalmistelun periaatteisiin kuuluu, että hallituksen esityksessä kuvataan nykytila riittävän tarkasti. Lisäksi esityksen vaikutukset on arvioitava huolellisesti, jotta päätöksentekijöillä on käytettävissä riittävästi luotettavaa tietoa erilaisista ratkaisuvaihtoehdoista ja niiden seuraukista. Esitysluonnoksessa ei kuitenkaan kuvata tekijänoikeusmarkkinoiden nykytilaa riittävästi eikä päätöksentekijöille anneta siten riittävää ja oikeaa tietoa tekijänoikeusjärjestöjen toiminnasta ja suhteista käyttäjiin markkinoilla.

Esitysluonnoksen nykytilan arvioinnissa olisi syytä tuoda esiin tekijänoikeusmarkkinoiden toiminnan nykytila ja tekijänoikeusjärjestöjen suhteet niin oikeudenhaltijoihin kuin käyttäjiin avoimesti. Tekijänoikeusjärjestöjä ja teosmarkkinoiden toimivuutta on tutkittu Kilpailu- ja kuluttajaviraston toimesta (Kilpailu- ja kuluttajaviraston selvityksiä 2/2014), jonka mukaan tekijänoikeusjärjestöjen toimintaan ja tekijänoikeusmarkkinoihin kohdistuu useita ongelmia kilpailunäkökohdista. Selvitys ja siinä esitetyt ongelmat ovat yhä ajankohtaisia.

Esityksessä olisikin siksi kuvattava myös tekijänoikeusmarkkinoilla havaittuja ongelmia sekä esitettävä arvio siitä, miten ehdotettava sääntely vaikuttaa niihin. Kuten edellä on todettu, toimivat tekijänoikeusmarkkinat voivat lisätä aineettomaan arvonlisän liiketoimintaa ja ne tukevat myös tekijänoikeuksiin perustuvien uusien tuotteiden ja palvelujen kehittämistä. Toimivat tekijänoikeusmarkkinat helpottavat myös suomalaisten sisällöntuottajien toimintaedellytyksiä ja ylipäänsä kotimaisten tekijöiden asemaa. Esityksen vaikutusten arvioinnissa tulisi kiinnittää huomiota etenkin siihen, miten esitys voi parantaa tekijänoikeusmarkkinoiden toimintaa.

Riidanratkaisumenettelyllä on merkitystä

Direktiivin mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että yhteishallinnointiorganisaatioiden ja käyttäjien väliset riidat voidaan saattaa tuomioistuimen lisäksi myös vaihtoehtoisen riidanratkaisuelimen käsiteltäviksi. Direktiivi ei edellytä erityisen vaihtoehtoisen riidanratkaisuelimen perustamista, mutta ei toisaalta estä sitä. Suomessa on käytössä erilaisia tuomioistuimen ulkopuolisia vaihtoehtoisia riidanratkaisumenettelyjä, joissa voidaan käsitellä myös yhteishallinnointiorganisaation ja käyttäjien välisiä riita-asioita.

Esitysluonnoksessa ei ehdoteta perustettavaksi uutta riidanratkaisujärjestelmää. Pidämme kuitenkin tärkeänä, että kaikentyyppiset yhteishallinnointiorganisaation ja käyttäjien väliset lisensointia koskevat riidat voitaisiin saattaa tuomioistuimen sijaan ratkaistavaksi myös hallinnollisesti kevyessä vaihtoehtoisessa riidanratkaisumenettelyssä. Nykyisin käytössä olevat vaihtoehtoiset riidanratkaisumenettelyt, erityisesti välimiesmenettely, eivät kuitenkaan sovellu kustannustensa tai muiden erityispiirteidensä vuoksi mutkattomasti tekijänoikeusmarkkinoiden riidanratkaisuun. On lisäksi selvää, että tuomioistuin ei ole riittävän nopea ja tehokas forum lisensointia koskevan riidan ratkaisemiseen.

Yhteishallinnointiorganisaation ja käyttäjien väliset riidat koskevat tyypillisesti lisensointia ja maksettavan korvauksen suuruutta. Erityisesti käyttäjien intressissä olisi saada riitaan nopea ratkaisu. Vaikka lisensioinnista riidellään suhteellisen harvoin, olisi kuitenkin tekijänoikeusmarkkinoiden toimivuuden kannalta tarpeen kehittää myös vaihtoehtoisia riidanratkaisumenettelyjä nimenomaisesti tekijänoikeusmarkkinoiden tarpeisiin. Tekijänoikeusmarkkinoilla toimivilla käyttäjillä on usein tarve luoda uusia sisältöjä ja kaupallisia innovaatioita nopeasti, minkä vuoksi nopea, kustannustehokas ja asiantunteva riidanratkaisumenettely erityisesti tekijänoikeusmarkkinoita varten olisi tarpeen. Tällaisen tehokkaan riidanratkaisumenettelyn olemassaolo olisi myös omiaan tehostamaan digitaalisten sisältömarkkinoiden kasvua.

Suomen Yrittäjät pitää siten tärkeänä, että yhteishallinnointiorganisaatioiden ja käyttäjien välisiin riitoihin voitaisiin kehittää innovatiivisesti uudenlaisia riidanratkaisumenettelyjä. Mikäli päätettäisiin pitäytyä olemassa olevissa vaihtoehtoisissa riidanratkaisumenettelyissä, Suomen Yrittäjät toivoo, että Opetus- ja kulttuuriministeriö seuraisi tekijänoikeusmarkkinoiden kehitystä ja arvioisi uudentyyppisen vaihtoehtoisen riidanratkaisun tarvetta lain voimaantulon jälkeen. Tällöin olisi otettava huomioon kehitys ja kokemukset muista Euroopan maista.

Viranomaisvalvonnan on oltava uskottavaa ja riippumatonta

Tekijänoikeuden yhteishallinnointia koskeva direktiivi edellyttää, että jäsenvaltiot nimeävät toimivaltaisen viranomaisen valvomaan, että yhteishallinnointiorganisaatiot noudattavat direktiivin nojalla annettuja kansallisia säädöksiä. Käytössä on oltava menettelyjä, joiden avulla direktiivissä mainitut tahot voivat ilmoittaa viranomaisille lain säännösten vastaisesta toiminnasta. Toimivaltaisilla viranomaisilla on oltava mahdollisuus määrätä asianmukaisia (hallinnollisia) seuraamuksia rikkomustapauksissa.

Esitysluonnoksessa ehdotetaan, että direktiivin mukaiset valvontatehtävät annettaisiin Opetus- ja kulttuuriministeriölle. Kilpailu- ja kuluttajavirasto vastaisi esitysluonnoksen mukaan jatkossakin määräävässä markkina-asemassa olevien tekijänoikeusjärjestöjen valvonnasta osana kilpailuoikeudellista valvontaa.

Katsomme, että valvovan viranomaisen tulisi olla tekijänoikeusjärjestöistä, oikeudenhaltijoista ja tekijänoikeuksien käyttäjistä riippumaton viranomainen, jolla ei voi olla valvontatehtävän kanssa ristiriidassa olevia tehtäviä. Viranomaisvalvonta on järjestettävä myös kustannustehokkaasti ja olemassa olevia viranomaisrakenteita noudattaen. Valvontatehtäviä olisi annettava viranomaisille sen nykyiset tehtävät ja toimivalta huomioiden.

Opetus- ja kulttuuriministeriön tehtäviin kuuluu tekijänoikeuslainsäädännön valmistelu ja sopimuslisenssijärjestöjen hyväksyminen. On myös huomattava, että Opetus- ja kulttuuriministeriö on yhteishallinnointijärjestöjen tärkeä asiakas oppilaitosten käyttölupien osalta. Viranomaisvalvonnan on oltava uskottavaa ja riippumatonta. Valvontaviranomainen ei siksi voi olla sama, joka valmistelee valvonnan kohteena olevan lainsäädännön. Tämä olisi ongelmallista vallan kolmijako-opin näkökulmasta, mutta merkitystä on myös sillä, miltä valvonta näyttää objektiivisesti tarkasteltuna ulospäin. Vaikka viranomaisella ja tekijänoikeusmarkkinoiden osapuolilla olisi subjektiivisesti arvioiden toimiva yhteistyö ja yhteisymmärrys, ei tällaisella osapuolten subjektiivisella näkemyksellä ole valvonnan uskottavuuden ja riippumattomuuden kannalta merkitystä.

Direktiivi ja lausunnolla oleva lakiluonnos sisältävät määräyksiä tekijänoikeusmarkkinoiden toiminnasta sekä toisaalta yhteishallinnointiorganisaatioiden toiminnasta. Ensin mainittu on luonteeltaan markkinasääntelyä ja jälkimmäinen tekijänoikeusjärjestöjen sisäisen hallinnon ja muodollisuuksien järjestämistä koskevaa sääntelyä. Valvottavassa sääntelyssä on siten kaksi puolta, eikä Suomessa ole tällä hetkellä sellaista yhtä viranomaista, jolle olisi perusteltua keskittää ehdotettavan lain kaikki valvontatehtävät. Valvonta voitaisiin siten jakaa kahden viranomaisen kesken.

Suomen Yrittäjät pitäisi tarkoituksenmukaisena kahden valvontaviranomaisen mallia, jossa tekijänoikeusmarkkinoiden toimintaa koskevissa asioissa lain valvonta annettaisiin Kilpailu- ja kuluttajavirastolle ja muissa kuin markkinavalvontaa koskevissa asioissa valvontaviranomainen olisi Patentti- ja rekisterihallitus. Muissa kuin markkinavalvontaa koskevissa säännöksissä on paljolti kysymys yhteishallinnointiorganisaation sisäisen hallinnon järjestämisestä sekä lain mukaisten toimintatapojen noudattamisesta. Kysymys on siten sen valvomisesta, että yhteishallinnointiorganisaatio noudattaa esitettävää yhteishallinnointilakia sekä yhdistyslakia, minkä vuoksi Patentti- ja rekisterihallitus sopisi tehtäviensä puolesta parhaiten nykyisistä viranomaisista muiden kuin markkinavalvontaa koskevien asioiden valvontaviranomaiseksi.

Suomen Yrittäjät

Jussi Järventaus
toimitusjohtaja

Albert Mäkelä
lainopillinen asiamies