Lausunto tilaajavastuulain uudistusta valmistelevan työryhmän mietinnöstä

Työ- ja elinkeinoministeriö

Työryhmän mietintö ja sen tausta

Työ- ja elinkeinoministeriö on pyytänyt lausuntoa tilaajavastuuvastuulain uudistusta valmistelleen työryhmän (TIVA-työryhmä) mietinnöstä. Mietintö on laadittu hallituksen esityksen muotoon ja se sisältää luonnokset lakiehdotuksiksi tilaajavastuulain muuttamisesta sekä lähetetyistä työntekijöistä annetun lain muuttamisesta. Suomen Yrittäjät on ollut edustettuna TIVA-työryhmässä.

Työryhmän mietinnön keskeisinä ehdotuksina ovat tilaajan selvitysvelvollisuuden muuttaminen sopimuskumppanin verovelkatietojen ja eläkevakuuttamista koskevien tietojen osalta. Lisäksi selvitysvelvollisuutta täydennettäisiin velvollisuudella selvittää sopimuskumppanin lakisääteinen työterveyshuollon järjestäminen. Myös lain seuraamusjärjestelmää kiristettäisiin ja yhdenmukaistettaisiin. Lähetetyistä työntekijöistä annettavaan lakiin lisättäisiin työn teettäjän eli tilaajan tiedonantovelvoite omalle sopimuskumppanilleen viranomaistahosta, joka Suomessa neuvoo ja valvoo lähetetyistä työntekijöistä annetun lain noudattamista. Lisäksi lähettävän yrityksen olisi annettava tämä tieto lähetetyille työntekijöille.

Suomen Yrittäjät pitää työryhmän mietintöä ja siinä ehdotettuja lakimuutoksia lähtökohtaisesti kannatettavina. Yksityiskohtaisesti lausumme mietinnöstä seuraavaa:

Tilaajan ennakollinen selvitysvelvollisuus on oikea tapa järjestää tilaajan vastuu

Suomen Yrittäjät on tyytyväinen TIVA-työryhmän mietinnön johtopäätökseen siitä, että oikea tapa järjestää tilaajan vastuu on edelleenkin tilaajan selvitysvelvollisuus ja sen kehittäminen. TIVA-työryhmän väliraportissa (TEM raportteja 23/2013) esiteltiin erilaisia sääntelymalleja tilaajan ja sopimuskumppanin yhteisvastuusta, jolla voitaisiin puuttua alipalkkaukseen. Alipalkkausongelmaa saattaa esiintyä erityisesti lähetettyjen työntekijöiden osalta. Erilaisia yhteisvastuujärjestelmiä on käytössä joissakin Euroopan maissa, mutta työryhmässä päädyttiin kuitenkin kehittämään tilaajavastuusta nykyisen kaltaisena sopimuksen tekemistä edeltävänä tilaajan selvitysvelvollisuutena.

Yhteisvastuujärjestelmän säätämiseen liittyisi useita ongelmia esimerkiksi sopimusvapauden ja valvonnan näkökulmista, eikä ole mitenkään selvää, että taloudellinen yhteisvastuu ehkäisisi harmaata taloutta lainkaan tehokkaammin kuin sopimuskumppanin tietojen etukäteinen selvittämisvelvollisuus. On myös mielestämme selvää, ettei asianmukaisesti toimineeseen tilaajaan saisi koskaan kohdistua haitallisia seuraamuksia siitä syystä, ettei tilaajan sopimuskumppani ole noudattanut omia lakisääteisiä velvoitteitaan.

Nyt ehdotettava tilaajan selvitysvelvollisuuden täsmentäminen ja seuraamusjärjestelmän kehittäminen ovat mielestämme keinoina riittäviä ja asianmukaisia. Ennakollinen selvitysvelvollisuus antaa tilaajalle mahdollisuuden arvioida sopimuskumppanin luotettavuutta, ja tilaaja voi aina kieltäytyä sopimuksen tekemisestä sopimuskumppanin kanssa, vaikka sopimuskumppani toimittaisikin tilaajavastuulain mukaiset selvitykset. Tilaajan on saatujen selvitysten perusteella viime kädessä itse päätettävä, tekeekö se sopimuksen. Jos selvitysten perusteella tilaaja arvioi, ettei sopimuskumppani voi täyttää lakisääteisiä maksuvelvoitteitaan, se ei ehdotuksen mukaan voi tehdä sopimusta. Näin ollen tilaaja on vastuussa siitä, jos se tekee sopimuksen sellaisen sopimuskumppanin kanssa, joka ei todennäköisesti tulisi noudattamaan lakisääteisiä maksuvelvoitteitaan. Tällöin tilaaja voi joutua maksamaan laiminlyöntimaksua tilaajavastuulain 9 §:n mukaisesti.

Tilaajavastuulain mukainen vastuu riittää myös ns. lähetettyjen työntekijöiden täytäntöönpanodirektiivin toimeenpanemiseksi. Tämän direktiivin mukaan tilaajan ja sopimuskumppanin välisen yhteisvastuun asemesta voidaan toteuttaa myös muita täytäntöönpanotoimenpiteitä, kunhan ne mahdollistavat tilaajaan kohdistuvat tehokkaat ja oikeasuhtaiset seuraamukset. Tilaajavastuulain seuraamusjärjestelmän kehittäminen laiminlyöntimaksuja korottaen ja siten, että korotettu laiminlyöntimaksu voidaan määrätä jatkossa kaikilla toimialoilla toimiville tilaajille, muodostaa tehokkaan seuraamuksen niille yrityksille, jotka tietoisesti eivät noudata tilaajavastuulain määräyksiä. Yhteisvastuusta säätäminen ei ole siten tarpeen siinäkään vaiheessa, kun meillä aikanaan saatetaan voimaan edellä sanottu täytäntöönpanodirektiivi.

Hallinnollisen taakan kasvu

On selvää, että TIVA-työryhmän mietinnöstä ilmenevät uudet tilaajan selvitysvelvollisuudet ja toisaalta sopimuskumppanin velvollisuus toimittaa näiden uusien velvollisuuksien mukaiset selvitykset ja todistukset lisäävät yritysten hallinnollista taakkaa. Hallinnollisen taakan kasvua voidaan kuitenkin pitää hyväksyttävänä, kun tavoitteena on samalla helpottaa tilaajavastuuselvityksien saatavuutta luomalla yksi yhteinen viranomaisen ylläpitämä palvelu, josta tilaajavastuulain mukaisia selvityksiä olisi saatavilla. Tilaajavastuulain toimivuuden edellytyksenä on, että laista aiheutuva hallinnollinen taakka yrityksille on mahdollisimman kevyt. On pidettävä huolta siitä, että yrityksillä on tosiasiallinen mahdollisuus hankkia selvitykset itse ja yrityksen kannalta kustannustehokkaalla tavalla.

Ulkomaisten sopimuskumppanien kohdalla selvitysten pyytämisen tai hankkimisen aiheuttama hallinnollinen taakka on luonnollisesti suurempi, ja se kasvaa suhteellisesti enemmän esitettyjen uusien selvitysvelvollisuuksien myötä. Ulkomaisten sopimuskumppanien osalta toivomme, että lakia valvova viranomainen edistäisi jatkossakin omalla toiminnallaan tietoisuutta niistä selvityksistä, jotka ulkomaisten yritysten osalta täyttävät tilaajavastuulain vaatimukset.

Lain soveltamisalan tarkistaminen

Pidämme myönteisenä myös tilaajavastuulain soveltamisalan euromääräisen alarajan korottamista. On tärkeää, että laiminlyöntimaksujen tarkistamisen ohella myös soveltamisalan euromääräiseen alarajaan kiinnitetään huomiota. Soveltamisalan nostaminen 9000 euroon helpottaa myös erityisesti pienien yritysten hallinnollista taakkaa, kun niiden ei tarvitse pyytää tilaajavastuulain mukaisia selvityksiä, jos tilaajavastuulaissa tarkoitetun alihankintasopimuksen vastikkeen arvo ilman arvonlisäveroa on alle 9000 euroa.

Verovelkaa koskeva selvitys

Myös ehdotettu verovelkaselvitystä koskeva muutos on mielestämme oikeanlainen. Pelkkä järjestelemättömän verovelan olemassaolo ei tarkoita sitä, että tilaajan sopimuskumppani ei olisi halukas huolehtimaan lakisääteisistä maksuvelvoitteistaan. Mietinnössä on aivan oikein todettu, että maksuvaikeuksien syinä voivat olla esimerkiksi suhdannevaihtelut tai viivästykset yrityksen omien saatavien maksuissa. Jos tällaisesta verovelasta ei ole tehty maksusuunnitelmaa, aiheuttaa se nykyisen soveltamiskäytännön mukaisesti laiminlyöntimaksun tilaajalle, joka tekee sopimuksen tällaisen yrityksen kanssa. Tällainen soveltamiskäytäntö on tilaajavastuulain sanamuodon vastainen, ja siksi on erittäin tärkeää, että oikeustilaa selvennetään ehdotuksen mukaisesti.

Tieto verojen maksamisesta, verovelkatodistuksesta tai maksusopimuksesta on keskeinen sopimuskumppanin luotettavuuden arvioinnissa (TEM raportteja 26/2012). Maksusopimuksen puuttuminen ei kuitenkaan saa kategorisesti johtaa laiminlyöntimaksun määräämiseen, vaan tilaajavastuulain tarkoituksen mukaisesti tilaajan tulee itse voida harkita, tekeekö se sopimuksen verovelkaisen sopimuskumppanin kanssa.

Selvitysvelvollisuuden laajentaminen ei ole tarpeen

Mietinnössä ehdotetaan tilaajan selvitysvelvollisuuden kohdistuvan myös selvityksen hankkimiseen siitä, onko sopimuskumppani järjestänyt lakisääteisen työterveyshuollon. Tältä osin (samoin kuin sovellettavan työehtosopimuksen selvittämisen kohdalla) selvitykseksi riittäisi sopimuskumppanin itse laatima kirjallinen selvitys, josta ilmenisi, miten työterveyshuolto on järjestetty tai aiotaan järjestää. Emme pidä selvitysvelvollisuuden laajentamista tarpeellisena. Ehdotus työterveyshuollon järjestämisen selvittämisen lisäämisestä tilaajavastuulakiin perustuu 22.3.2012 tehtyihin työmarkkinakeskusjärjestöjen työurasopimuksen linjauksiin, ilman että asialla on mitään yhteyttä harmaan talouden torjuntaan. Pienet yritykset eivät luonnollisestikaan olleet kattavasti edustettuina tätä sopimusta tehtäessä.

Tilaajavastuulain tavoitteena on harmaan talouden torjunta. Selvitysvelvollisuuden laajentaminen sopimuskumppanin työterveyshuollon selvittämiseen ei ole mielestämme tarpeen tilaajavastuulain tavoitteiden toteutumiseksi, koska työterveyshuollon järjestämisellä ei ole vaikutusta verojen ja muiden vastaavien maksuvelvoitteiden suorittamiseen.

Työterveyshuollon järjestämisen osalta on huomioitava myös, että kaikki yritykset eivät ole kyenneet järjestämään työterveyshuoltoa yrityksestä itsestään riippumattomista syistä. Tällainen tilanne on usein nimenomaisesti pienillä yrityksillä, jotka eivät käytännössä saa tarvitsemiaan työterveyshuoltopalveluja. Jos yritys ei voisi osoittaa järjestäneensä työterveyshuoltoa, tällaisen yrityksen kanssa ei voisi tehdä ehdotetun säännöksen mukaan sopimusta. Ehdotettu säännös rajoittaisi siten pienten yritysten mahdollisuutta toimia tilaajan sopimuskumppaneina.

Lisäksi ehdotettu säännös tarkoittaisi työterveyshuollon järjestämisen kaksinkertaista valvontaa. Työsuojeluhallinto valvoo erikseen työterveyshuollon noudattamista, joten valvonta osana tilaajavastuulain noudattamisen valvontaa johtaisi päällekkäiseen valvontaan. Emme pidä tätä tarkoituksenmukaisena.

Selvitysvelvollisuuden laajentaminen lisää myös tilaajan hallinnollista taakkaa, vaikka tilaajavastuulain uudistamisessa keskeinen tavoite on ollut päinvastaisesti hallinnollisen taakan keventäminen. Samoin ulkomaalaisten sopimuskumppanien osalta selvitysvelvollisuuden laajentaminen ehdotuksen mukaisesti lisäisi merkittävästi hallinnollista taakkaa. Emme edellä esitetyin perustein pidä selvitysvelvollisuuden laajentamista tarkoituksenmukaisena.

Selvitys ulkomaisen sopimuskumppanin työntekijöiden sosiaaliturvasta

Mietinnössä ehdotetaan tilaajavastuulakia muutettavaksi siten, että ulkomaisen sopimuskumppanin olisi selvitettävä lähetettyjen työntekijöiden sosiaaliturvan määräytyminen viimeistään ennen sopimuksen mukaisen työn aloittamista. Tältä osin kyse on nykyisen soveltamiskäytännön kirjaamisesta lakiin, mihin suhtaudumme myönteisesti. Soveltamiskäytäntö ulkomaisen sopimuskumppanin työntekijöitä koskevien todistusten osalta on ollut järkevä, koska sopimusta tehtäessä ei välttämättä voida vielä tietää, ketkä sopimuskumppanin työntekijöistä tulevat Suomeen. Ei ole tarkoituksenmukaista vaatia E101/A1-todistuksia ennen sopimuksen tekemistä, jos ei ole vielä selvyyttä Suomeen lähetettävien työntekijöiden henkilöistä tai määrästä. Ehdotettu muutos on siten nykytilaa selkeyttävä ja siten kannatettava. Tilaajavastuulain mukaisen selvitysvelvollisuuden tarkoitus toteutuu asianmukaisesti nykyisen soveltamiskäytännön mukaisesti sillä, kun selvitykset annetaan ennen kuin työntekijä aloittaa työnteon.

Työn teettäjän huolellisuusvelvoitteen laajentaminen

Lähetetyistä työntekijöistä annetun lain 4a §:ää ehdotetaan muutettavaksi siten, että työn teettäjän (=tilaajan) olisi huolehdittava sopimuksissa tai muutoin myös siitä, että työn teettäjä antaa ulkomaiselle sopimuskumppanille kirjallisesti tiedon viranomaisesta, joka valvoo lain noudattamista ja antaa tietoja ja neuvoja lain soveltamisesta. Käytännössä kyse on siis tiedon antaminen Aluehallintoviraston työsuojelun vastuualueesta ja sen yhteystiedoista. Tämä tiedonantovelvollisuus on sanktioitu lain 9a §:n rangaistussäännöksellä. Ehdotettu muutos on kolmella tapaa ongelmallinen. Ensinnäkin se merkitsee lisävelvoitetta työn teettäjälle kaikissa lähetettyjen työntekijöiden käytön tilanteissa. Toiseksi sen sijainti tilaajavastuulaista erillään on omiaan hämärtämään lainsäädännön johdonmukaisuutta. Kolmanneksi ehdotetun säännöksen sanktioksi ehdotettu rikosoikeudellinen seuraamus vaikuttaa suhteettoman ankaralta.

Lisävelvoite on liian tiukka ja ehdoton

Ehdotettu laajennettu tiedonantovelvollisuus on ongelmallinen ensinnäkin siksi, että se asettaa tilaajalle lisävelvoitteen, joka on täytettävä ehdotetun säännöksen mukaan kirjallisesti. Kirjallinen tieto on oltava todennettavissa sopimuksenalaisen työn keston ajan. Tällöin kysymys on tosiasiallisesti ulkomaisen sopimuskumppanin kanssa tehtävän sopimuksen muotovaatimuksesta. Tiedonantovelvollisuus on myös tiukempi vaatimus kuin nykyisen lähetetyistä työntekijöistä annetun lain 4a §:n mukainen edustajan asettamisvelvollisuus, sillä tiedonantovelvollisuuteen ei sovelleta 14 päivän lähetettynä olon kynnysaikaa. Tällöin hyvin lyhytaikaiseenkin lähettämiseen soveltuisi ehdotetun mukainen tiedonantovelvollisuus, riippumatta siitä, onko lähettäminen edes tilaajavastuulain soveltamisalan piirissä vai ei. Samoin kirjallisen muodon vaatimus pakottaisi yritykset tekemään käytännössä lyhyetkin rajat ylittävää palvelua koskevat kirjallisesti, mistä saattaa tilanteesta riippuen aiheutua huomattavaa hallinnollista taakkaa. Näin voisi olla esimerkiksi tilanteessa, jossa ulkomaiselta yritykseltä tilataan lyhytkestoisia palveluja suhteellisen usein, jolloin itse sopimus saattaa olla suullinen.

Lähetetyistä työntekijöistä annetussa laissa on eräitä kynnysaikoja, joita lyhyempiin lähettämistilanteisiin tietyt säännökset eivät sovellu. Näitä kynnysaikoja on perusteltu tarkoituksenmukaisuussyillä, sillä ei ole tarkoituksenmukaista asettaa liian tiukkoja velvoitteita yrityksille, jos lähettäminen on hyvin lyhytkestoista. Suhteettoman tiukat velvoitteet voivat olla myös palvelujen vapaan liikkuvuuden rajoite.

Tämän vuoksi myös tiedonantovelvollisuuden osalta tulisi harkita viittauksen lisäämistä tilaajavastuulain soveltamisalaan samaan tapaan kuin lähetetyistä työntekijöistä annetun lain ehdotetussa 8b §:ssä on tehty. Näin velvollisuudesta tulisi oikeasuhtaisempi. Lyhytkestoisten lähettämistilanteiden rajaaminen tiedonantovelvollisuuden ulkopuolelle voitaisiin tehdä joko tilaajavastuulain soveltamisalan mukaisesti tai lähetetyistä työntekijöistä annetun lain 4a §:n edustajan asettamisvelvollisuuden 14 päivän kynnysajan mukaisesti. Tällainen soveltamisrajaus olisi omiaan myös selkeyttämään työn teettäjän eli tilaajan velvollisuuksia ja siksi olisi loogista, että soveltamisalarajaus olisi yhdenmukainen tilaajavastuulain kanssa.

Lainsäädäntötekninen ratkaisu on epäselvä

Ongelmalliseksi tiedonantovelvollisuuden tekee myös sen sijainti tilaajavastuulaista erillään. Tietoisuus uudesta velvollisuudesta ei välttämättä tavoita kaikkia tilaajayrityksiä. Tiedonantovelvollisuuden täyttäminen voi olla hankalaa erityisesti sellaiselle tilaajalle, joka tekee sopimuksia ulkomaisten sopimuskumppanien kanssa vain satunnaisesti. Jo nykyisin pienten satunnaisten tilaajien tietoisuus tilaajavastuulain velvoitteista on puutteellista, joten on hyvin todennäköistä, että tiedonantovelvollisuus jää täyttämättä puhtaasti tietämättömyyden vuoksi.

Jotta lainsäädäntö olisi mahdollisimman ymmärrettävää ja johdonmukaista, tilaajavastuulakiin voitaisiin ottaa informatiivinen viittaussäännös ehdotetun 5 §:n 6 momentin kaltaisesti. Tilaajavastuulain ehdotetun 5 §:n 6 momentin mukaan tilaajan on edellytettävä, että sopimuskumppani toimittaa sopimuksen mukaisen työn aloittamisen jälkeen lähetetyistä työntekijöistä annetun lain 8b §:ssä tarkoitetut tiedot, viimeistään ennen näiden työntekijöiden työn teon aloittamista. Vähintään tällainen viittaus olisi tarpeen myös lähetetyistä työntekijöistä annetun lain 4a §:n mukaiseen velvollisuuteen, jolloin tilaajan velvoitteet olisivat selkeämmin yhdestä laista luettavissa.

Rikosvastuu on ankara seuraamus

Tiedonantovelvollisuuden laiminlyönnin sanktioksi ehdotetaan rikosoikeudellista seuraamusta. Seuraamuksen rikosoikeudellinen luonne voi tulla tilaajayritykselle yllätyksenä, ja olisikin toivottavaa, että tilaajan vastuusta ulkomaisten sopimuskumppanien osalta olisi saatavilla kokonaisvaltaisemmin tietoa. Rikosvastuu on erityisesti lyhyiden lähettämistilanteiden kohdalla varsin ankaralta tuntuva seuraamus, ottaen huomioon, ettei edes tilaajavastuulaki välttämättä sovellu, jolloin työn teettäjän ei tarvitse hankkia mitään selvityksiä sopimuskumppanistaan, eikä sen tarvitse huolehtia edustajankaan asettamisesta. Rikosoikeudellista vastuuta voidaankin pitää suhteettoman ankarana seuraamuksena etenkin, kun se soveltuu ehdotetun säännöksen mukaan kaikkiin lähetystilanteisiin riippumatta sen kestosta.

Oikeusvarmuuden lisääntyminen tärkeää

Suomen Yrittäjät pitää erityisen myönteisenä tilaajavastuulain nykyisten soveltamiskäytäntöjen kirjaamista lakiin. Tämä lisää olennaisesti oikeusvarmuutta erityisesti sellaisten tilaajayritysten osalta, jotka toimivat tilaajina vain satunnaisesti ja joilla on siten muutoinkin heikompi tietämys tilaajavastuulain vaatimuksista. Erityisesti muilla kuin rakennus- ja kuljetusalalla ja pienissä yrityksissä tilaajavastuulain velvoitteet tunnetaan luonnostaan heikommin kuin suuremmissa yrityksissä. Oikeusvarmuuden lisääminen onkin tärkeää varsinkin pienempien yritysten kannalta.

On kuitenkin oikeusvarmuuden näkökulmasta huolestuttavaa, jos lain soveltamiskäytäntö poikkeaa merkittävästi lain sanamuodosta. Tällaista tilannetta ei saisi ylipäätään olla käsillä, koska tällöin tilaajana toimiva yritys saattaa olla perustellusti siinä käsityksessä, että se on toiminut lain mukaisesti. Tilaajavastuulain soveltamiskäytäntö ei saisi jatkossa muodostua lain sanamuodosta poikkeavaksi. Lain sanamuodon mukaan toimittaessa laiminlyöntimaksun määrääminen ei voi olla perusteltua oikeusvarmuuden näkökulmasta. Toiseksi huomiota olisi kiinnitettävä tilaajan vastuun sääntelyn selkeyteen kokonaisuutena. Oikeusvarmuutta ei lisää se, että tilaajalle velvollisuuksia asettavat säännökset on sijoitettu eri säädöksiin, jotka itsessäänkin ovat vaikeaselkoisia. Tämä voi aiheuttaa edellä kuvatuin tavoin ongelmia etenkin pienille tilaajayrityksille.

Lopuksi

Pidämme ehdotettuja muutoksia pääpiirteissään oikeasuhtaisina ja tehokkaina. Ehdotetut muutokset eivät lisää suhteettomasti tilaajien tai sopimuskumppaneina olevien yritysten hallinnollista taakkaa. Tilaajavastuujärjestelmän kehittämisen keskeisenä lähtökohtana olisi kuitenkin aina oltava mahdollisimman kevyet vaikutukset niihin yrityksiin, jotka hoitavat velvoitteensa asianmukaisesti.

Suomen Yrittäjät

Jussi Järventaus
toimitusjohtaja

Albert Mäkelä
lainopillinen asiamies