Lausunto valtioneuvoston selvityksestä hankintalakiuudistuksen johdosta (VNS 7/2008 vp)

Eduskunnan hallintovaliokunnalle

Yleistä

Hankintalakia koskeva selonteko on annettu eduskunnalle eduskunnan edellyttämässä aikataulussa eli varsin pian sen jälkeen, kun laaja lainsäädännön muutos oli tullut voimaan. Selonteon antaminen on kuitenkin hyödyllistä, koska selonteon käsittely antaa mahdollisuuden arvioida lainsäädäntöä ja julkisia hankintoja uudessa tilanteessa tuoreeltaan.

Selonteon valmistelussa on hyödynnetty huomattavasti enemmän tilastoihin ja käytännön tietoon perustuvaa aineistoa kuin aikanaan säädösmuutoksia valmisteltaessa. Myös tilastoaineiston kokoaminen ja analysointi johtuu osaltaan selonteon valmistelusta. Tässäkin mielessä selonteko palvelee hyvän säädösvalmistelun tavoitteita ja toteuttaa sen periaatteita.

Selonteossa esitetyt näkemykset lainmuutosten keskeisistä vaikutuksista ovat oikeansuuntaisia. Seuraavassa käsitellään lain keskeisiä vaikutuksia erikseen. Sitä ennen on kuitenkin syytä todeta, että työryhmävaiheessa Suomen Yrittäjät ja eräät muut tahot edellyttivät hankintalain menettelytapasäännösten toteuttamista erittäin kevyinä aina EU-kynnysarvoihin asti. Lain soveltamisala olisi tässä vaihtoehdossa pidetty laajana (soveltamisrajaksi esitettiin 5 000 €), mutta yhdenmukainen ilmoitusvelvollisuus olisi koskenut vain suurempia hankintoja (yli 50 000 € ostot). Jos tämänkaltainen sääntelyvaihtoehto olisi hyväksytty, yleinen kritiikki menettelyn kankeudesta ja korkeista kustannuksista olisi ollut vähäisempää.

Toinen seikka, joka on syytä todeta ennen eri vaikutusalueiden tarkempaa tarkastelua, on se erittäin merkittävä periaatteellinen ja käytännöllinen muutos, joka seurasi kansallisten kynnysarvojen säätämisestä. Muutoksen johdosta hankintayksiköt ovat voineet määritellä menettelytapansa melko vapaasti kansalliset kynnysarvot alittavissa pienhankinnoissa. Näitä hankintoja on määrällisesti valtavasti enemmän kuin lain soveltamisen piiriin kuuluvia hankintoja. Toisaalta suurempien hankintojen taloudellinen kokonaisarvo on merkittävämpi kuin pienhankintojen. Kokonaisarviona voidaan siten todeta, että julkisten hankintayksiköiden toimintaa säännellään huomattavasti kevyemmin nyt kuin ennen lain muuttamista. Eri asia on, kuinka hyvin säännöksiä on noudatettu ennen ja jälkeen säädösmuutosten.

Lain vaikutus hankintojen avoimuuteen

Hankintalainsäädännön tavoitteena on kilpailun edistäminen ja julkisten varojen käytön tehostaminen. Tavoitteiden toteuttaminen edellyttää avointa, objektiivista, tasapuolista ja syrjimätöntä hankintamenettelyä. Näiden perusperiaatteiden tarkemmasta määrittelystä ja sääntelystä on hankintalaissa yksityiskohtineen kyse.

Selonteon mukaan hankintojen avoimuus on lisääntynyt merkittävästi uuden hankintalain myötä. Tämä arvio on oikea. HILMA-hankintailmoitusjärjestelmä on luonut valtakunnallisen kanavan, josta kuka tahansa tarjoaja saa halutessaan tiedon mistä tahansa kansallisesta hankinnasta. Ilmoitusten määrä onkin moninkertaistunut aiempaan verrattuna.

Selonteossa todetaan, että Suomen Yrittäjien ja Suomalaisen Työn Liiton kyselyn mukaan peräti 60 % yrityksistä ei tunne ilmoitusjärjestelmää. Näin siitä huolimatta, että yrityksiä on informoitu lainmuutoksista ja uudesta ilmoituskanavasta aktiivisesti. Oletettavaa on, että ajan kuluessa sekä ostajat että tarjoajat osaavat hyödyntää ilmoitusjärjestelmää nykyistä tehokkaammin. Asiaan kiinnitetään jatkuvasti huomiota mm. yrittäjäjärjestön toimesta.

Avoimuuden lisääntymisestä seuraa se, että kilpailu julkisista hankinnoista lisääntyy. Selonteossa kerrotaankin tarjoajien ja tarjousten määrän lisääntyneen. Tämänkaltaista kilpailun lisääntymistä voidaan pitää myönteisenä kehityksenä. Kun hankinnat järjestetään ammattitaitoisesti lain kirjaimen ja hengen mukaan, saavutetaan kilpailun lisääntymisen tuloksena myös toinen lainsäädännön päätavoite, joka on julkisten varojen tehokas käyttö.

Lain vaikutus hankintamenettelyyn

Selonteon mukaan uusi laki ei välttämättä anna välineitä kilpailuttamisprosessin yksinkertaistamiseen. Tämä pitää paikkansa. On kuitenkin syytä korostaa, että hankintamenettelyt vaativat riittävää osaamista siitä riippumatta, mikä on lainsäädännön yksityiskohtaisuuden aste. Kuten lausunnon alussa on todettu, menettelyn byrokraattisuutta kritisoitaisiin todennäköisesti vähemmän, jos laki olisi väljempi. Toisaalta väljempi sääntely saattaisi johtaa väitteisiin siitä, että hankinnoissa ei noudateta riittävää avoimuutta, tasapuolisuutta ja syrjimättömyyttä. Kun tavoitellaan tavaroiden ja palveluiden vapaata liikkumista sisämarkkinoilla, on johonkin pisteeseen asti hyväksyttävä se, että pelisäännöt ovat yksityiskohtaisia.

Lain yksityiskohtaisuudesta ja monimutkaisuudesta on kiistatta aiheutunut huomattavia ongelmia. Laki on luonut paineita hankintayksiköiden osaamisen parantamiseen. Kun osaamista keskitetään, näyttää samalla käyvän niin, että hankintojen volyymit kasvavat voimakkaasti.

Ammattimaisuuden lisääminen on välttämätöntä, mutta siitä ei pidä seurata sitä, että volyymien kasvattaminen nähdään itsetarkoituksellisena kehityksenä. Hyvin suuret hankinnat johtavat ääritapauksissa tarjoajien ja vaihtoehtojen vähenemiseen sekä kustannusten kohoamiseen. Elinkeinopoliittisesti tällainen kehitys olisi kestämätöntä.

Lain taloudelliset vaikutukset ja yritysvaikutukset

Hankintalain taloudellisia vaikutuksia arvioitaessa ei voida sivuuttaa sitä yllä todettua seikkaa, että hankintojen avoimuus on lisääntynyt merkittävästi. Avoimuuden lisääntymisen taloudellisia vaikutuksia on vaikea kvantifioida, mutta sillä on selkeästi myönteisiä vaikutuksia. Yrityksille avoimuuden lisääntyminen siis toisaalta luo entistä enemmän mahdollisuuksia ja toisaalta kiristää kilpailua.

Yritysten käsitykset hankintalain vaikutuksista ovat erittäin kriittisiä. Osa kritiikistä kohdistuu selkeästi lain yksityiskohtaisuuteen ja menettelyiden monimutkaisuuteen ja kankeuteen. Kriittisimpiä yritykset ovat kuitenkin arvioidessaan julkisen sektorin hankintaosaamista. Puutteellinen osaaminen näyttäytyy epätarkoituksenmukaisina hankintakokonaisuuksina, epäselvinä tai liian pikkutarkkoina tarjouspyyntöinä, tarpeettomina yrityksen liikevaihtoon tai taseeseen kohdistuvina vaatimuksina jne.

Selonteossa on perustellusti tuotu esiin huoli pienten yritysten asemasta julkisissa hankinnoissa. Yrityskenttä arvioi trendin olevan voimakkaasti volyymihankintoja suosiva. Pienet yritykset eivät tällaisessa kehityksessä enää pysty tarjoamaan omia tuotteitaan julkiselle sektorille ainakaan suoraan.

Yhtenä pienille yrityksille hyvänä vaihtoehtona selonteossa on nähty, että hankintamenettelyissä tulisi laajasti antaa mahdollisuus osa- ja yhteistarjousten tekemiseksi. Nämä vaihtoehdot ovatkin harkinnanarvoisia.

Viime kädessä kyse on siitä, että hankintapolitiikka ja hankintamenettelyt on ymmärrettävä tärkeäksi osaksi elinkeinopolitiikkaa. Niin kuntien kuin valtionkin on järjestettävä hankintatoimensa siten, että markkinat toimivat tehokkaasti. Tehokkuuteen kuuluu se, että tunnistetaan julkisten hankintojen suorat ja välilliset sekä lyhyen ja pitkän aikavälin vaikutukset. Julkisten hankintojen kokonaisarvon ollessa noin 27 miljardia euroa vuodessa voidaan pitää selvänä, että elinkeinopolitiikan ja hankintapolitiikan yhteys on äärimmäisen tärkeä.

Vaikutukset oikeusturvaan

Lainmuutosten olennaisin oikeusturvavaikutus oli se, että pienhankinnoissa tarjoajat ovat käytännössä täysin vailla oikeusturvakeinoja. Niin kuin selonteko osoittaa, oikeusturvan radikaali leikkaaminen ei ole juuri vähentänyt markkinaoikeuteen vireillä pantujen valitusten määrää. Tästä voidaan päätellä, että markkinaoikeuden ruuhkat eivät ole aiemminkaan aiheutuneet pienten hankintoihin kohdistuvien valitusten suuresta määrästä. Vireillä olevassa julkisten hankintojen oikeussuojan uudistamistyössä on äärimmäisen tärkeätä huolehtia myös pienhankintojen oikeusturvatarpeista.

Kynnysarvotarkastelu

Ensimmäisenä vuonna uusien säännösten voimassaoloaikana on tehty liki 13 000 kansallista hankintailmoitusta. Määrä on huomattavasti pienempi kuin hallituksen esitykseen sisältyvässä vaikutusarvioselvityksessä arvioitiin. Selonteon mukaan määrän alhaisuus saattaa selittyä sillä, että hankintoja keskitetään aiempaa suuremmiksi kokonaisuuksiksi. Tämä onkin todennäköistä. Samalla kuitenkin on todettava, että hankintalain mukaisesti kilpailutettavien hankintojen taloudellinen arvo on jäänyt huomattavasti alhaisemmaksi kuin lakia säädettäessä arvioitiin. Tästä puolestaan seuraa, että arvioitua suurempi osuus hankinnoista sekä määrällä että arvolla mitattuna on siirtynyt hankintalain ulkopuolelle.

Lakia säädettäessä kynnysarvot määriteltiin ilman riittävää tietoa siitä, kuinka hankinnat jakautuvat pienhankintoihin, kansallisiin hankintoihin ja EU-hankintoihin. Lain oltua voimassa vasta vähän aikaa on liian aikaista tehdä pitkälle meneviä johtopäätöksiä kynnysarvojen tarkoituksenmukaisuudesta. Selonteon linjaus kynnysarvotarkastelusta vuonna 2010 on perusteltu. Siihen mennessä hankintakäytännöt vakiintuvat ja esimerkiksi kansallisten hankintojen todellinen vuosittainen määrä sekä arvo saadaan luotettavammin esiin.

SUOMEN YRITTÄJÄT RY

Antti Neimala

johtaja