Luonnos hallituksen esitykseksi eduskunnalle alueiden kehittämistä koskevan lainsäädännön uudistamiseksi

Sisäasiainministeriö

Yleisiä huomautuksia

Lausunnolla olevassa lakiluonnoksessa ehdotetaan alueiden kehittämisestä annetun lain korvaamisesta kokonaan uudella lailla. Uudistuksen pääasiallisena tarkoituksena on tehostaa alueiden kehittämistä ja parantaa aluepoliittista suunnittelua sekä ohjelmapolitiikkaa.

Suomen Yrittäjät toteaa, että aluekehityslainsäädännön uudistaminen on perusteltua luonnoksessa mainituista syistä. Aluekehityksen yhtenä suurena ongelmana on ollut erilaisten suunnittelu- ja toimenpidejärjestelmien moninaisuus ja osittainen päällekkäisyys. Kun aluekehitystyö perustuu hankepohjaiseen toimintatapaan ja kun aluekehitystyöhön osallistuvia toimijoita on lukuisia, on välttämätöntä huolehtia toimenpiteiden riittävästä yhteensovittamisesta ja koko järjestelmän tehokkuudesta sekä vaikuttavuudesta.

Ennen kuin lausunnossa kiinnitetään huomiota eräisiin yksityiskohtiin, on syytä tuoda painokkaasti esille näkemykset, joita on esitetty ALUS-lakityöryhmän mietintöön liitetyssä kauppa- ja teollisuusministeriön lausumassa. Sen mukaan uhkana on, että nyt ehdotettu suunnittelujärjestelmä jäykistää aluepoliittista suunnittelua, lisää byrokratiaa ja hidastaa tarvittavien toimenpiteiden toteuttamista. Lisäksi lausumassa on kiinnitetty huomiota siihen, että ehdotettu lainsäädäntö saattaisi olla ristiriidassa vireillä olevan keskushallinnon uudistamishankkeen tavoitteiden kanssa luodessaan joustamattoman järjestelmän, jota toteutettaisiin jatkuvasti saman kaavan mukaan huolimatta toiminnan asiallisesta sisällöstä. Edelleen lausumassa kiinnitetään huomiota maakunnan kehittämisrahan ongelmiin muihin yritystukiin verrattuna.

Suomen Yrittäjien mielestä kauppa- ja teollisuusministeriön lausumaan sisältyvät huomautukset on otettava vakavasti hankkeen jatkovalmistelussa. Palaute, jota olemme saaneet aluejärjestöiltämme, on ollut lausuman kanssa samansuuntaista. Käytännön aluekehitystyöhön osallistuvat asiantuntijamme ovat katsoneet, että uudistuksen kiistatta hyvät tavoitteet eivät välttämättä toteudu, jos nyt lausunnolla oleva lakiehdotus toteutetaan ilman merkittäviä muutoksia.

Edellä sanotun lisäksi Suomen Yrittäjät kiinnittää huomiota ehdotuksen vaikutuksiin aluepoliittisen päätöksenteon keskushallinto-alueet -akselilla. Järjestelmän uudistamisella pyritään lisäämään alueiden mahdollisuuksia itsenäiseen, omista tarpeistaan lähtevään päätöksentekoon. Ehdotuksen sisältö ja siitä saamamme palaute antaa kuitenkin aihetta epäillä, että käytännössä laki voisi johtaa myös keskushallinnon ohjauksen lisääntymiseen ja alueiden itsenäisen päätöksenteon vähentymiseen.

Yksi eniten yrittäjien taholla kritiikkiä aiheuttava aluekehitysjärjestelmän piirre on jatkuvasti ollut systeemiin sisään rakennettu viranomaisvetoisuus. Viranomaisvetoisuutta on katsottu olevan liikaa jo nykyisessäkin järjestelmässä. Kun nyt ollaan luomassa uutta suunnittelujärjestelmää, on olemassa vaara, että viranomaisuusvetoisuus kasvaa entisestään ja koko toiminta etääntyy aluekehityslain tärkeimmästä tavoitteesta, joka on edellytysten luominen elinkeinotoiminnan kehitykselle. Siksi on tärkeätä, että lakiehdotuksen jatkovalmistelussa korostetaan elinkeinoelämän kanssa tehtävän yhteistyön merkitystä.

Yksityiskohtaisia huomautuksia

Valtion varojenkäytön aluekehitysvaikutukset

Suomen Yrittäjät on kiinnittänyt valmistelun aikaisemmissakin vaiheissa huomiota siihen, että valtion talousarvion vaikutuksia aluekehitykseen ei ole arvioitu riittävästi. Eri ministeriöiden korvamerkittyjen aluekehitystoimenpiteiden vaikutusta käsitellään budjetissa vaihtelevasti ao. ministeriöiden kohdalla. Lisäksi saatetaan esitellä hallinnonalan organisaation toimia hyvin yleisellä tasolla ja viitata organisaation tulostavoitteisiin.

Esimerkiksi viimeksi mainitusta käy valtion tämän vuoden talousarvioesitys Teknologian kehittämiskeskuksen (Tekes) osalta. Tekesin toimintamenoja koskevassa selvitysosassa todetaan muun muassa, että Tekes toimii kattavasti koko maassa siten, että kaikki rahoitusta hakevat ovat sijainnistaan riippumatta tasa-arvoisessa asemassa; että teknologiapolitiikka tukee alueiden oma-aloitteista kehittymistä; ja että Tekesille tälle vuodelle alustavasti asetettujen tulostavoitteiden mukaan Tekesin resursseja kohdennetaan hankkeisiin jotka edistävät ja aktivoivat alueita ja niiden teknologista kehittymistä alueilla tunnistettujen vahvuuksien ja mahdollisuuksien pohjalta yhteistyössä alueellisten toimijoiden kanssa.

Siteeratut kohdat herättävät kysymyksen siitä, kuinka mainitut tavoitteet näyttäytyvät käytännön toiminnassa. Miten tavoitteet muuntuvat operatiiviseksi toiminnaksi? Kuka arvioi, onko toiminta asetettujen tavoitteiden mukaista? Onko seuranta riittävän pitkäjänteistä ja läpinäkyvää?

Lausunnolla olevassa lakiluonnoksessa tunnistetaan yllä mainitut ongelmat. Ongelmien ratkaisemiseksi ehdotetaan muun muassa, että keskushallintouudistukseen liittyen uudistetaan ja muutetaan budjettivalmistelun kehysmenettelyä. Lisäksi budjettiin sisällytettäisiin tiedot poikkihallinnollisista ohjelmista ja niiden rahoituksesta (luonnoksen perusteluteksti s. 25).

Suomen Yrittäjät ehdottaa edellä todettujen toimenpiteiden lisäksi, että budjetin valmistelun yhteydessä kootaan yhteen valtion toimenpiteiden vaikutukset alueiden kehitykseen. Budjetissa tulee tarkastella sekä suureen että pieneen aluepolitiikkaan lukeutuvat toimet, sillä aluekehitysvaikutukset syntyvät eri toimenpiteiden yhteisvaikutuksista. Jos tarkastelukulma on vain ministeriö- ja ohjelmakohtainen, kokonaiskuvan saaminen on mahdotonta ja järjestelmän analysointi sekä kehittäminen perustuvat puutteelliseen tietoon.

Voimavarojen suuntaamisesta

Lakiluonnoksen perusteluissa esitetään, että aluepoliittista ohjelmatyötä tulisi suunnata sellaisten ohjelmien laatimiseen, joilla tuetaan nykyistä tasapainoisemman keskuksista muodostuvan aluerakenteen vahvistamista (s. 23-24). Lisäksi perusteluissa esitetään, että alueellisen kehityksen tasapainottamiseksi ohjelmatyöllä kehitetään tasapainoista aluerakennetta suuntaamalla kehittämistoimenpiteitä aluekeskuksiin ja niitä ympäröiviin maaseutualueisiin (s. 25).

Kun perustelutekstiä vertaa ehdotettuun lakitekstiin tai pykälien yksityiskohtaisiin perusteluihin, on vaikea löytää tukea yleisperustelujen kirjaukselle. Lain tavoitepykälässä painotetaan kilpailukykyä ja elinkeinotoiminnan edellytyksiä sekä tavoitellaan nimenomaisesti alueiden kehittyneisyyserojen vähentämistä. Samassa pykälässä korostetaan alueiden mahdollisuuksien ja tarpeiden huomioon ottamista lain tavoitteita toteutettaessa.

Suomen Yrittäjät katsoo, että lain yleisperusteluissa ei tule pyrkiä ohjaamaan aluerakenteen kehittymistä ohi sen, mitä lain tavoitteita koskevaan säännökseen perusteluineen kirjataan. Koko järjestelmäuudistuksen yhtenä kantavana ajatuksenahan on, että alueille annetaan entistä enemmän mahdollisuuksia omaehtoiseen kehittämiseen. Toki ohjelmatyöllä voidaan ja pitääkin eriyttää toimenpiteitä kulloisenkin tilanteen ja tarpeiden mukaan, mutta harkinnan on tapahduttava käytännön ohjelmatyön yhteydessä, ei aluekehityslain yleisperusteluja laadittaessa.

Esityksen vaikutuksista

Koko esityksen tavoitteena on tehostaa alueiden kehittämistä ja parantaa aluepoliittista suunnittelua ja ohjelmapolitiikkaa. Tässä lausunnossa on jo todettu tavoitteiden olevan oikeansuuntaisia ja kannatettavia. Yksi tärkeä syy, jonka vuoksi lainsäädäntöä on tarpeen muuttaa, on eri järjestelmien ja niistä muodostuvan kokonaisuuden vaikutusten arvioinnin parantaminen. Sen vuoksi on erityisen tärkeää kiinnittää huomiota siihen, kuinka tämän lakiehdotuksen vaikutuksia on arvioitu.

Ehdotuksessa todetaan kauppa- ja teollisuusministeriön hallinnonalan aluekehittämistoimien vaikutuksista elinkeinoelämään, että tukien entistä parempi kohdentaminen, niiden erilaistaminen erityyppisten alueiden ongelmien, kehittämistarpeiden ja -mahdollisuuksien sekä kysynnän mukaan tehostavat rahoituksen vaikuttavuutta ja että rahoituksessa kiinnitetään erityistä huomiota pienten ja keski- suurten yritysten tarpeisiin sekä tutkimus-, osaamis- ja teknologiarahoitukseen (s. 28).

Suomen Yrittäjät yhtyy perusteluissa esitettyihin näkemyksiin. Kokonaan eri asia kuitenkin on, miten toimenpiteitä pitäisi kehittää, jotta tavoitteisiin päästäisiin. Kehittäminen edellyttää historiallista tietoa olemassa olevien instrumenttien vaikutuksista ja asiantuntemusta uudistusten käytännön vaikutusten suhteen. Aluekehitystoimenpiteiden vaikutusarviointia on siksi kehitettävä kaikilla tasoilla ja osa-alueilla.

Suomen Yrittäjät katsoo, että perusteluissa edellytetään aivan oikein erityisen huomion kiinnittämistä pienten ja keskisuurten yritysten rahoitustarpeisiin. Jälleen on kuitenkin kysyttävä, kuinka aluekehityslaki johtaa tämän tärkeän tavoitteen toteutumiseen. Asiaan on syytä kiinnittää enemmän huomiota hankkeen jatkovalmistelussa.

Ehdotuksen perustelujen mukaan aluekehittämistoimenpiteiden tehokkaampi kohdentaminen lisää toimenpiteiden vaikuttavuutta ja mahdollistaa myös kustannussäästöjä valtiontaloudessa. Perusteluissa todetaan myös, että mikäli aluekehitystoimet parantavat tuotannon, työllisyyden sekä aluerakenteen tasapainoa, aiheutuu siitä myös mittavia valtiontaloudellisia säästöjä. Lisäksi perusteluissa katsotaan, että pitkällä aikavälillä tarvittava kansallinen aluekehitystoimien lisärahoitus ei kokonaistasolla lisää valtion menoja, sillä parantuva alueellinen kehitys pienentää valtiontaloudellisia kustannuksia (s. 28).

Perusteluissa todetaan myös, että jos aluekehittämistoimet parantavat tuotannon työllisyyden sekä alue- ja yhdyskuntarakenteen tasapainoa maakuntien välillä ja sisällä, aiheutuu siitä huomattavia kunnallistaloudellisia säästöjä (s. 29).

Luonnollista on, että esityksen katsotaan vaikuttavan positiivisesti alueelliseen kehitykseen. Perusteluissa esitetään muun muassa, että koska kehittämisen tavoite on lähtökohtaisesti maan kokonaiskehittämisen kanssa yhdensuuntainen, on esityksellä myönteisiä vaikutuksia koko valtakunnan kehitykseen (s. 30).

Suomen Yrittäjät toteaa, että siteeratuissa perustelujen jaksoissa käsitellään olennaisen tärkeitä kysymyksiä, mutta vailla riittävää ja objektiivisesti arvioitavissa olevaa tietoa. Perustelut ja niistä tehdyt johtopäätökset ovat liian kevyitä, ja ne yksinkertaistavat liikaa vaikeita syy-seuraussuhteita. Jatkovalmistelussa tulee syventää tämän hyvin tärkeän jakson otetta asiaan.

Alueen määritelmä laissa

Lakiehdotuksen 3 §:ssä on määritelty käsite ”alue”. Sen mukaan alueella tarkoitetaan tässä laissa maakuntajakolain mukaisia maakunnan alueita tai valtion aluehallintoviranomaisten toimialueita. Pykälän yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että yleensä maakunnan alueet ja valtion viranomaisten alueet vastaavat hyvin pitkälle toisiaan. Tästä huolimatta määritelmäsäännös vaikuttaa ongelmalliselta, sillä se ei anna johtoa sen suhteen, kumpaa määritelmän puolikasta noudatetaan lain yksittäisten säännösten kohdalla. Määritelmä toistuu lukuisissa materiaalisissa säännöksissä. Edellä olevalla perusteella esitämme määritelmäsäännöksen selventämistä harkittavaksi jatkovalmistelussa.

Lopuksi

Maakunnallinen, erityisesti maakuntien yhteistyöryhmien välityksellä tapahtuva aluekehitystyö on koettu yrittäjäjärjestössä erittäin tärkeäksi. Huolimatta siitä, että työhön on kohdistettu myös kritiikkiä, on tärkeätä huolehtia yhteistyöryhmien asemasta lain uudistamisen yhteydessä. Jotta maakunnallinen yhteistyö voisi toimia tehokkaasti, viranomaisten ja yritysten sekä muiden sidosryhmien on oltava avointa ja tiivistä. Tämä lakiehdotus ei estä maakunnallisen yhteistyön kehittymistä oikeaan suuntaan, mutta sen luoman järjestelmän on edellä kuvatuilla tavoilla katsottu aiheuttavan myös uhkia järjestelmän jäykistymisestä. Joka tapauksessa on selvää, että jo aluekehityslaissa on turvattava se, että viranomaiset tekevät toimenpiteitä lain tavoitteet kirkkaasti mielessä, eivät oman hallinnonalansa ahtaasta näkökulmasta.

SUOMEN YRITTÄJÄT RY

Jussi Järventaus
toimitusjohtaja

Antti Neimala
johtaja