Luonnos valtiontalouden tarkastusviraston määräykseksi avoimuusrekisterilain tarkoittamien vaikuttamistoiminnan taloudellisten tietojen muodostamisesta

Valtiontalouden tarkastusvirasto

Asia: D/624/04.13.00/2024

Valtiontalouden tarkastusvirasto VTV on asettanut lausunnolle luonnoksen määräykseksi avoimuusrekisterilain tarkoittamien vaikuttamistoiminnan taloudellisten tietojen muodostamisesta. Määräyksen antaminen perustuu avoimuusrekisterilain (430/2023) 6 §:n 5 momentissa säädettyyn määräyksenantovaltuuteen. Määräysluonnos on valmisteltu tarkastusvirastossa virkatyönä. Määräyksen on tarkoitus tulla voimaan joulukuussa 2024.

Määräyksen tavoitteena on tarkentaa avoimuusrekisterilain tarkoittamien vaikuttamistoiminnan taloudellisten tietojen muodostamiseen vaadittuja tietoja rekisteriviranomaiselle annetun määräyksenantovaltuuden puitteissa. Kuulemisen tavoitteena on erityisesti tietojen kerääminen määräyksen muotoiluista ja sisällöstä.

Taustatyötä tekevien henkilöiden työpanosta on mahdotonta seurata ja raportoida

Määräysluonnoksen mukaan vaikuttamistoimintaan osallistuneisiin henkilöihin luettaisiin ne henkilöt, jotka ovat hoitaneet varsinaisen yhteydenpidon vaikuttamistoiminnan kohteisiin, sekä ne henkilöt, jotka ovat osallistuneet niiden mahdollistamiseksi tehtyyn taustatyöhön. Määräysluonnoksen mukaan näihin henkilöihin voisivat kuulua työsuhteessa ilmoitusvelvolliseen olevien henkilöiden lisäksi myös esimerkiksi sen nimissä vapaaehtoistyötä tekevien vaikuttamistoiminta tai luottamushenkilöiden tekemä vaikuttamistoiminta. 1.11. pidetyssä VTV:n webinaarissa käydyn keskustelu perusteella jää kuitenkin hyvin epäselväksi, mitä työtehtäviä on pidettävä sellaisena taustatyönä, josta tulisi raportoida.

Suomen Yrittäjät on suuri edunvalvontajärjestö. Edunvalvontatavoitteemme laaditaan, niitä käsitellään ja niistä päätetään useilla eri tasoilla. Jos kaikki hallituksemme, valtuustomme ja liittokokouksemme edustajat luettaisiin VTV:n määräyksen mukaisesti taustatyötä tekeviin tahoihin pelkän kokouskeskustelun tai tavoitteisiin ja toimenpiteisiin liittyvän päätöksentekomandaatin vuoksi, seurattavanamme ja raportoitavanamme olisi satoja luottamushenkilöitä. Sen sijaan luottamushenkilön tehdessä selväsi itse vaikuttamistyötä eduskuntaan ja ministeriöihin päin on helpompi seurata.

Luottamushenkilöiden lisäksi useat palkkatyötä tekevät henkilöt osallistuvat esimerkiksi keskustelemalla varsinaisten lobbaustyötä tekevien apuna edunvalvontatavoitteiden laatimiseen ja tekniseen toteuttamiseen. Keskustelu työpaikalla voi olla hyvinkin epämuodollista. Näiden taustahenkilöiden sellaisen työpanoksen seuraaminen, joka liittyy eduskuntaan ja ministeriöihin kohdistuvaan vaikuttamiseen, on käytännössä mahdotonta seurata ja raportoida tarkasti.

Avoimuusrekisterin tarkoituksena on lisätä eduskunnassa, valtioneuvostossa ja ministeriöissä tehtävän päätöksenteon avoimuutta. Laissa säädetyt velvoitteet kuitenkin lisäävät ilmoitusvelvollisten, kuten kansalainjärjestöjen ja yritysten hallinnollista taakkaa. Lain esitöissä korostetaan kuitenkin, ettei avoimuusrekisterilain tarkoituksena ole estää yhteiskunnallista vaikuttamista ja vuoropuhelua (HE 98/2022 vp).

Eduskunnan lakivaliokunta toteaa lakia koskevassa mietinnössään (LaVM 28/2022 vp), että ilmoitusvelvollisten kannalta on keskeistä, että raportointivelvoitteet ja hallinnollinen taakka ovat tarkoituksenmukaisia ja oikeasuhtaisia. Valiokunta korostaa, että raportoitavien tietojen tulee olla tarpeellisia tarkoituksenmukaisia rekisterin tavoitteiden kannalta, eikä raportoinnista saa muodostua liian yksityiskohtaista ja raskasta.

Taloudellisten tietojen ilmoittamisesta säädetään avoimuusrekisterilain 6.2 §:n 4 – 5 kohdissa. Vaikuttamisen taloudellisilla tiedoilla tarkoitetaan muun muassa edellisen kalenterivuoden aikana vaikuttamistoimintaan osallistuneiden henkilöiden kokonaismäärää. Henkilöiden kokonaismäärää ei tarkemmin määritellä säännöksen perusteluissa, mikä antaa mahdollisuuden tulkita termiä suppeasti.

Suomen Yrittäjät pitää edellä kerrotulla tavalla perusteltuna, ettei varsinaista vaikuttamistyötä tekevien luottamushenkilöiden ja työntekijöiden lisäksi seurata ja raportoida taustatyötä tekevien henkilöiden työpanosta.

Arvio henkilötyövuosien ilmoittamiseen tulee mahdollistaa

Määräysluonnoksen mukaan ilmoitusvelvollinen ilmoittaisi tarkastusvirastolle vaikuttamistoimintaan osallistuneiden henkilöiden kyseisen tehtävän hoitoon käytetyt työtunnit. Yksi työtunti olisi 60 minuuttia. Tarkastusvirasto muuntaisi ilmoitetut työtunnit henkilötyövuodeksi jakamalla ilmoitetut työtunnit luvulla 1819,75.

Vaikuttamistoimintaan käytettyihin henkilötyötunteihin laskettaisiin kaikki vaikuttamistoimintaan osallistuneiden henkilöiden vaikuttamistoimintaan liittyvä työskentely siitä riippumatta, onko kyseisestä työskentelystä maksettu palkkaa tai muuta rahallista korvausta. Toimintailmoituksella tulisi näin ollen ilmoittaa kaikki ilmoitusvelvollisen vaikuttamistoimintaan osallistuneiden henkilöiden kokonaismäärään kuuluvien henkilöiden vaikuttamistoimintaan käyttämät henkilötyötunnit. Ilmoitusvelvollisen olisi tunnistettava, milloin sen nimissä toimivat henkilöt käyttävät työaikaansa vaikuttamistoimintaan liittyvään työskentelyyn.

Vaikuttamisen taloudellisilla tiedoilla tarkoitetaan edellisen kalenterivuoden aikana vaikuttamistoimintaan osallistuneiden henkilöiden kokonaismäärä ja näiden vaikuttamistoimintaan käyttämät henkilötyövuodet (ARL 6.2 §). Säännöksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että säännöksessä käytetään termiä tiedot, mutta käytännössä kysymyksessä olisi kuitenkin toimijan antama arvio henkilöiden kokonaismäärästä ja henkilötyövuosista sekä lobbaamiseen käytettävistä kustannuksista.

Suomen Yrittäjissä ei ole käytössä sellaista tuntikohtaista työajanseurantajärjestelmää, joka mahdollistaisi määräysluonnoksessa tarkoitetun seurannan. Työnantajalla ei ole edes mahdollisuutta (eikä oikeutta) seurata, mitä vaikuttamistoimintaan osallistuvat henkilöt tekevät sellaisena aikana, jolta ei makseta palkkaa. Lisäksi johtaja -nimikkeellä työtä tekevillä henkilöillä ja luottamushenkilöillä ei ole käytössä minkäänlaista työajanseurantaa. Määräysluonnos on tältä osin hyvin ongelmallinen ja sen asettamia velvoitteita on käytännössä mahdoton toteuttaa. Kiinnitämme huomiota siihen, ettei tuntiseuranta perustu avoimuusrekisterilakiin tai sen esitöihin.

Näin ollen Suomen Yrittäjät pitää perusteltuna, että tarkan tuntien seuraamisen ja raportoinnin ohella olisi mahdollista ilmoittaa edunvalvontatyö arvioituina henkilötyövuosina.

Arvio euromääräisistä kuluista tulee mahdollistaa – kiinteistökulut tulee poistaa raportointivelvollisuuden piiristä

Määräysluonnoksen mukaan vaikuttamistoimintaan liittyvät edustamiskulut muodostettaisiin ilmoitusvelvollisen vaikuttamistoimintaan liittyvistä, sen ulkopuolisiin henkilöihin kohdistuvista vieraanvaraisuudesta tai muusta huomaavaisuudesta aiheutuneista menoista. Vaikuttamistoimintaan liittyvällä edustamisella pyrittäisiin omien tavoitteiden ja etujen edistämiseen, esimerkiksi uusien suhteiden luomiseen tai entisten suhteiden säilyttämiseen ja parantamiseen. Edustamiskuluihin laskettaisiin kaikki tällaisessa edustamistarkoituksessa syntyneet kuluerät. Tällaisia olisivat esimerkiksi ravintolakulut, edustuslahjat, edustusmatkat ja niihin liittyvät matka- ja majoituskulut sekä edustamiseen käytetyistä kiinteistöistä aiheutuneet kulut.

Määräysluonnoksen mukaan tietojen ilmoittamiseksi ilmoitusvelvollisten tulisi seurata kalenterivuoden aikana vaikuttamistoimintaan liittyvät markkinointi- ja edustamiskuluja esimerkiksi kirjanpidon avulla. Vaikuttamistoimintaan liittyvien markkinointi- ja edustamiskulujen seuranta saattaa edellyttää, että menojen kirjaamiseksi perustetaan kirjanpitoon kulujen tiliöintiä varten erillinen kustannuspaikka.

Tarkkoja euromääräisiä kuluja on työlästä seurata ottaen huomioon, että samalla kululaskulla voi olla sellaisia eriä, jotka tulee raportoida sekä sellaisia eriä, joista ei tarvitse raportoida. Pidämme avoimuusrekisterilain ja sen esitöiden perusteella mahdollisena ja ilmoittajien kannalta järkevänä, että ilmoitusvelvolliset voivat arvioida edustamiseen ja markkinointiin käyttämät kulunsa taloudellisia tietoja koskevassa ilmoituksessaan.

Lisäksi pidämme hyvin ongelmallisena määräysluonnoksen perusteluissa asetettua velvoitetta seurata ja raportoida edustamiseen käytettyjä kiinteistökuluja. Velvoite ei näytä myöskään perustuvan lakiin. Avoimuusrekisterilain 6 §:n 2 momentin 4-kohdan yksityiskohtaisten perustelujen mukaan markkinointi- ja edustuskuluja voivat olla esimerkiksi sellaiset kulut, jotka syntyvät erilaisista vaikuttamistoimintaan liittyvistä markkinointimateriaaleista tai tilaisuuksista.

Määräysluonnoksen asettama velvollisuus ei myöskään ole tarkkarajainen ja selkeä. Jää epäselväksi, millä tarkkuudella omien toimitilojen kiinteistökustannukset (esim. energia, jätehuolto, korko) tulisi raportoida. Myös vuokralla olevien toimitilakulujen jyvittäminen lain edellyttämään edunvalvontaan on käytännössä mahdotonta (esim. toimistotilat, neuvotteluhuoneet, muut tilat).

Suomen yrittäjät pitää perusteltuna, ettei ilmoitusvelvollisen omien toimitilojen kuluja raportoida, ja mainittu velvoite poistetaan määräysluonnoksen perusteluista.

Lopuksi

Suomen Yrittäjien liittoperheeseen kuuluu parikymmentä aluejärjestöä, lähes 400 paikallisyhdistystä sekä yli 60 toimialajärjestöä, joista osa kuuluu avoimuusrekisterilain soveltamisalan piiriin. Keskustoimistona ohjeistamme ja neuvomme heitä avoimuusrekisteriin liittyvien velvoitteiden täyttämisessä. Tästä syystä toivomme, että VTV:n lopullinen määräys ja taloudellisia tietoja koskevat muut ohjeet olisivat käytettävissämme mahdollisimman pian.

Määräyksen ja ohjeiden tulisi olla yksiselitteisiä. Ne eivät kuitenkaan saisi eduskunnan lakivaliokunnan avoimuusrekisterilakia koskevassa mietinnössä mainitulla tavalla aiheuttaa meille ilmoitusvelvollisille kohtuutonta taakka ja kustannuksia. Niin kuin edellä lausunnossamme on perusteltu, osa määräysluonnoksessa olevista velvoitteista ei olisi järkevällä tavalla toteutettavissa. Osa niistä olisi jopa mahdotonta toteuttaa. Kerromme tarvittaessa mielellämme lisää niistä haasteista, joita koemme määräysluonnoksen velvoitteiden meille ja muille järjestöille tuovan.

Suomen Yrittäjät