RAY:n rakennusavustushankkeet

Raha-automaattiyhdistys

RAY on pyytänyt Suomen Yrittäjiltä lausuntoa rakennushankkeista koskien vuoden 2003 avustusten jakoa. Lausunnossa on pyydetty listausta avustushankkeiden kohdepaikkakuntien vastaavaa toimintaa harjoittavista yrittäjistä sekä heidän potentiaalisista mahdollisuuksistaan lisätä kapasiteettiaan palveluiden kysynnän kasvaessa. Lausunnossa pyydettiin myös selvittämään yrittäjien kuntayhteistyötä.

Suomen Yrittäjät esittää asiasta lausuntonaan seuraavan:

1) Lausunnon taustamateriaali ja liitteet

Lausunto on valmisteltu siten, että RAY:n hankelista toimitettiin suoraan niille Suomen Yrittäjien jäsenyrityksille, joiden arvioitiin harjoittavan rakennushankkeiden toteuttamisen kannalta relevanttia palvelutoimintaa. Yrityksiltä pyydettiin vastauksia kysymyksiin, jotka ilmenevät lausuntoon liitetystä lomakkeesta. Tämän lisäksi kyselystä – ja RAY:n avustushankkeista – informoitiin Suomen Yrittäjien aluejärjestöjä ja paikallisyhdistyksiä. Kysely ja hankelista toimitettiin myös TESO ry:lle, joka on Suomen Yrittäjien toimialajärjestö. TESO ry:n kanta on tämän lausunnon liitteenä.

Kysely toimitettiin 245 yritykselle ja siihen vastasi 87 yritystä. Tiivistelmä vastauksista on lausunnon liitteenä.

2) Peruskantamme asiaan

Suomen Yrittäjät katsoo, että RAY:n tukia ei tulisi myöntää hankkeisiin, joiden toteuttamisen tuloksena syntyisi kilpailuhäiriöitä alan markkinoille. TESO ry:n hallituksen lista, jossa on merkittynä sellaiset hankkeet, joiden toteuttamisesta ei aiheutuisi merkittäviä ongelmia alan kilpailutilanteeseen, vastaa Suomen Yrittäjienkin käsitystä asiasta.

Valtakunnan palvelumarkkinoiden kehitystä tarkasteltaessa on huomattava, että sosiaalipalvelualan yritysten lukumäärä on miltei kolminkertaistunut vuodesta 1995 vuoteen 2000, jolloin sosiaalipalveluyrityksiä oli rekisterissä n. 1500 kappaletta. Vaikka kaikkien hakemusten kohdekuntien osalta ei saatukaan nimenomaista vastausta tehtyyn kyselyyn, saamamme palaute on yleistettävissä koskemaan kaikkia hankkeita, koko tukijärjestelmän rakennetta ja koko valtakunnan aluetta.

Tekemämme kysely osoittaa, että yritykset kokevat RAY:n tukien myöntämisen erittäin ongelmalliseksi kilpailun kannalta. Korostamme sitä, että avustustoiminta on johtanut käytäntöihin, jotka ovat sulkeneet tehokkaasti yksityisten yritysten pääsyn huomattavalle osalle sosiaalipalvelumarkkinoista. Järjestöjen rakennusinvestointien tuleminen on johtanut siihen, että eri palvelutuottajilla on erilaiset pääomakustannukset, mikä näkyy lopulta perittävissä asiakasmaksuissa. Yhdelle tuottajataholle suunnatut avustukset ovat saaneet palveluita tilaavat kunnat tekemään suoria sopimuksia avustuksensaajien kanssa alempien kustannusten toivossa, eikä avointa, tasapuolista ja syrjimätöntä kilpailuasetelmaa ole syntynyt monessa tapauksessa lainkaan.

Katsomme, että yllä mainittu rakenteellinen kilpailuvääristymä on jopa tärkeämpi kysymys kuin yksittäisten tukipäätösten aiheuttamat suorat haitat kilpailutilanteelle. Todettakoon, että kyselymme vahvisti sen käsityksen, että kunnat kilpailuttavat palveluhankintojaan erittäin harvoin. Jos kunnat kilpailuttaisivat palveluhankintansa sen mukaan kuin laki julkisista hankinnoista selkeästi edellyttää, tuet otettaisiin huomioon tarjousten hintavertailussa ja asetelma korjaantuisi merkittävästi.

Jos tukien myöntämistä alalle jatketaan, rakenteellinen kilpailuvääristymä vahvistuu ja laajenee. Siksi katsomme, että tukien myöntämisestä on pidättäydyttävä kokonaan. Jos tukia kuitenkin jatkossakin myönnetään, ehdoton edellytys on, että kaikki palveluhankinnat kilpailutetaan hankintalainsäädäntöä noudattaen.

Palveluhankintojen kilpailuttaminen edellyttää kunnilta uutta otetta menettelyyn, mutta myös RAY:llä sekä sosiaali- ja terveysministeriöllä avustuspäätökset esittelevänä ministeriönä ja valtioneuvostolla päätösten tekijänä on oma vastuunsa siitä, että ne huolehtivat hankintalainsäädännön asianmukaisesta soveltamisesta. Palveluhankintojen pitäminen nykyistä selvemmin erillään RAY:n investointiavustusten myöntämisestä olisi myös paremmin linjassa raha-automaattiasetuksen 29 § 2 momentin kanssa. Kyseisessä lainkohdassa kielletään avustuksen myöntäminen menoihin, joiden suorittaminen kuuluu lakisääteisesti tai muutoin ilmeisesti kunnille.

3) Hankkeiden vaikutukset alueellisten markkinoiden näkökulmasta

Suorittamamme kyselyn ja TESO ry:ltä saamamme kannanoton perusteella sekä sosiaalipalvelualan yritysten lukumäärää koskevien tilastotietojen valossa pidämme ilmeisenä, että koko maassa on joko olemassa olevaa tai ainakin potentiaalista yksityistä palvelutarjontaa. On yleistä, että yrityksillä on useampia kuin yksi toimipaikka, jolloin toimintaa saatetaan harjoittaa useamman kuin yhden kunnan alueella. Erittäin tavallista on, että yrityksen asiakkaat tulevat useammasta kuin yhdestä kunnasta.

Edellä kerrotuista syistä RAY:n avustusten vaikutusta markkinoiden toimintaan ei tule tarkastella kapeasti sen kunnan kannalta, jonka alueella hanke toteutetaan. Avustusten turvin käynnistettävien hankkeiden toteuttaminen voi merkitä esimerkiksi sitä, että aiemmin kunnan lähettäminä toisissa kunnissa asuvia asiakkaita pyritään palauttamaan takaisin lähettäjäkunnan palvelulaitokseen. Ja luonnollisesti uuden kapasiteetin rakentaminen johtaa siihen, että lähettäjäkuntien tarve ja halukkuus lähettää asiakkaita muissa kunnissa sijaitsevien yksityisten yritysten asiakkaiksi vähenee. Tilanne vaikuttaa sekä yritysten nykyisen toiminnan jatkamisedellytyksiin että varsinkin mahdollisuuksiin suunnitella oman kapasiteettinsa laajentamishankkeita pitkäjänteisesti.

4) Hankkeiden kilpailuvaikutusten arviointi avustuksia koskevan lainsäädännön valossa

Laki raha-automaattiavustuksista edellyttää nimenomaisen säännöksen perusteella, että avustusten kilpailu ja markkinoiden toimivuutta vääristäviä vaikutuksia arvioidaan. Lain 4 § 1 mom. 5) kohdassa on määritelty avustuksen myöntämisen yleiset edellytykset seuraavasti: ”Avustus voidaan myöntää valtion talousarvion puitteissa, jos avustuksen myöntämisen ei arvioida aiheuttavan muita kuin vähäisiä kilpailua ja markkinoiden toimintaa vääristäviä vaikutuksia Euroopan talousalueeseen kuuluvassa valtiossa.”

Suomen Yrittäjät katsoo, että avustuspäätösten valmisteluun on aina liitettävä erillinen arvio sekä toiminnan yleisistä kilpailu- ja markkinavaikutuksista että yksittäisten avustusten vastaavista vaikutuksista. Yksittäisiä avustuksia ei tule myöntää, ellei niitä pystytä erikseen osoittamaan yllä siteeratun lainkohdan mukaisiksi.

Arvioinnin tulee olla objektiivista. Kuntien ja avustuksensaajien näkemyksiä avustusten kilpailuvaikutuksista ei voida pitää objektiivisina arvioina kilpailuvaikutuksista niin kuin ei toki yksittäisten yritystenkään näkemyksiä. Kuntien lausunnoista kuitenkin ilmenee seikkoja, jotka ovat arvioinnin kannalta relevantteja. Jos kunnan lausunnosta esimerkiksi ilmenee, että palvelut on ostettu perinteisesti suorilla ostoilla kilpailuttamatta palvelutuottajia ja että sama pyrkimys on edelleen olemassa, on ilmeisenä vaarana, että avustuksen myöntämisellä olisi vähäistä suurempia kilpailua vääristäviä vaikutuksia.

Arvioinnin on oltava asiantuntevaa ja läpinäkyvää, jotta päätösten valmistelu ja tekeminen olisivat lain edellyttämällä tasolla. Arvioinnissa on otettava huomioon myös avustuspäätösten vaikutukset palveluiden ostomenettelyn kannalta. Siinä ei siis tule rajoittua arvioimaan vain myönnetyn tuen vaikutuksia, vaan asiaa on tarkasteltava laajemmin.

5) Yritysten näkemyksiä avustusten kilpailuhaitoista

Kyselyymme vastanneista yrityksistä vain harvat katsoivat, että ne eivät kilpaile RAY:n avustamien tuottajatahojen kanssa samoilla markkinoilla. Ehdoton valtaenemmistö yrityksistä on jo nyt kilpailutilanteessa tuettujen järjestöjen kanssa. Huomionarvoista on lisäksi, että noin puolet yrityksistä ilmoitti, että niillä olisi mahdollisuuksia lisätä nopeasti kapasiteettia ja/tai että ne suunnittelevat toimintaan laajennuksia.

Yritysten vastaukset toivat yllä kuvatun rakenteellisen kilpailuvääristymän selkeästi esiin. Vastauksissa kuvattiin tapoja, joilla kolmannen sektorin palveluntuottajia on suosittu siksi, että kunnat katsovat palveluiden ostamisen tulevan edullisemmaksi RAY:n tukemilta järjestöiltä.

Olennaisinta saamassamme palautteessa oli yllämainitun rakenteellisen kilpailuhäiriön kuvaaminen. Nykyinen järjestelmä on omiaan aiheuttamaan epävarmuutta yritysten toimintaedellytyksissä, sillä se on johtanut tilaajapuolella lyhytjänteiseen toimintaan. Pahimmillaan tilaajien menettely ja tukien antama hintakilpailuetu uhkaa yksittäisten yritysten olemassa olevaa toimintaa.

Hyvin voimakas ja yleinen käsitys on, että tulevan toiminnan suunnittelu on erittäin vaikeaa nykyisissä toimintaolosuhteissa. Vaikka yritykset katsovat, että palvelujen kysyntä kasvaa voimakkaasti tulevina vuosina, ne eivät pysty suunnittelemaan kapasiteettinsa laajennuksia riittävien tietojen perusteella. Investoinnit vaativat suuria pääomia ja uhka virheinvestoinneista korostuu, kun RAY:n tukemat järjestöt saattavat toteuttaa kilpailevia hankkeita yritysten toiminta-alueella. Yritysten investointien ulkopuolisen rahoituksen saatavuus on samasta syystä heikompaa kuin muilla toimialoilla.

6) Palveluiden hankkimista koskevien menettelyiden kehittäminen

Viimeisen kahden vuoden aikana valtioneuvosto on sisällyttänyt eräisiin avustuspäätöksiin ns. kilpailutusehdon. Ehto velvoittaa avustuksensaajaa osaltaan huolehtimaan siitä, että hankintalain velvoitteet otetaan huomioon palveluita ostettaessa.

Kilpailutusehtojen perusajatus on hyvä, sillä ne ovat kiinnittäneet sekä avustuksensaajien että kuntien huomiota hankintalaista seuraaviin velvoitteisiin. Ongelmana on kuitenkin, että käytännössä menettelyn järjestäminen on osoittautunut erittäin vaikeaksi. Tietojemme mukaan kilpailutusehdot ovat johtaneet toistaiseksi vasta yhteen konkreettiseen hankintamenettelyyn, joka on vireillä Helsingin kaupungissa. Sekä palveluiden tilaajilla että avustuksensaajilla ja potentiaalisilla palveluiden tarjoajilla on suuri tarve saada käyttöön yhteisiä, selkeitä pelisääntöjä siitä, kuinka hankintamenettely järjestetään tilanteissa, joissa palvelu tuotetaan avustuskohteessa. Asia on ollut esillä Suomen Yrittäjien ja Kuntaliiton välisissä neuvotteluissa, mutta myös RAY:n tulisi omilla toimenpiteillään edistää hyvien käytäntöjen syntymistä ja informoida järjestökenttää ratkaisumalleista, joita voidaan soveltaa yleisemmin kuin yksittäisissä tapauksissa.

Katsomme myös, että kunnan aikaisemmalle menettelylle palvelujen hankkimisessa on pantava riittävästi painoa uusia avustushakemuksia käsiteltäessä. Käsityksemme mukaan lukuisissa kunnissa – myös suurimmissa kaupungeissa, joiden markkinapotentiaali on kaikkein suurin – ollaan vasta nyt pohtimassa, kuinka hankintalainsäädännön määräykset tulisi ottaa huomioon sosiaalipalveluiden ostoissa.

Nykyinen palveluiden ostokulttuuri – jota RAY:n avustukset ovat synnyttäneet ja vahvistaneet – johtaa liian monessa tapauksessa suoriin ostoihin. Jotta markkinoiden tasapuoliset toimintaedellytykset voitaisiin turvata tehokkaasti, olisi uusien hakemusten hyväksymisen edellytykseksi asetettava, että kunta osoittaa omassa lausunnossaan noudattaneensa hankintalainsäädäntöä voimassa olevien palvelusopimusten kohdalla.

Yllä kuvattu vaatimus olisi sopusoinnussa hankintalain ja yleisen yritystukilain periaatteiden sekä RAY:n avustuksia koskevien säännösten kanssa. Vaikka hankintalain noudattamisvaatimus suoranaisesti koskeekin kuntia palveluiden tilaajina eikä avustuksia hakevia järjestöjä, vaatimus on perusteltu ottaen huomioon kuntien ja järjestöjen kiinteä yhteistyö palveluiden järjestämisessä.

Jatkossa siis – sikäli kuin investointiavustuksia vielä myönnetään – on kilpailutusehto sisällytettävä kaikkiin avustuspäätöksiin. Lisäksi uusien avustusten myöntämisen edellytykseksi on asetettava, että hakemuksen kohdekunnat osoittavat lausunnoissaan noudattaneensa voimassa olevissa palvelusopimuksissaan hankintalainsäädäntöä.

7) Yksittäisten hakemusten jatkovalmistelu

Suomen Yrittäjät toivoo RAY:n valmistelevan avustuspäätöksiä avoimesti ja ottavan yksityisten yritysten tarpeet huomioon hankintalainsäädännön, valtioneuvoston asettamien kilpailutusehtojen sekä RAY:n ja Suomen Yrittäjien yhteisen suosituksen hengessä. Olemme valmiita käymään yksittäisiltä yrityksiltä saadun palautteen tarkemmin läpi yhdessä RAY:n edustajien kanssa ottaen kuitenkin huomioon, että yritysten vastaukset on annettu luottamuksellisina.

Lopuksi Sosiaalipalvelumarkkinoiden parempi toimivuus parantaisi kansalaisille tarjottavien palveluiden laatua ja kasvattaisi kustannustehokkuutta. Sosiaalipalvelut tulevat jatkossakin säilymään sektorina, jolla julkisen rahoituksen merkitys on keskeinen. Tällä hetkellä yksityistenkin sosiaalipalveluyritysten asiakkaista yli 80 % on kuntien maksamia/osoittamia, minkä kyselymmekin vahvisti.

Vaikka itse maksavien asiakkaiden osuus nousisi, julkisten varojen ohjaaminen sosiaalipalveluiden tuottamiseen säilyy jatkossakin hallitsevana. Suomen Yrittäjät katsoo, että rahoitus tulisi kanavoida palvelutuotantoon siten, että se olisi neutraalia. Käytännössä tähän voitaisiin päästä esimerkiksi korvaamalla investointituet palveluseteleillä, jotka annettaisiin suoraan asiakkaille. Asiakas voisi valita palvelutuottajan itse. Tällaista järjestelmää ollaan parhaillaan valmistelemassa kunnan järjestämiin kotipalveluihin.

Olisi toivottavaa, että RAY olisi aloitteellinen sosiaalipalveluiden rahoitusrakenteen kehittämiseksi kilpailuneutraalimpaan suuntaan. Väestön ikääntyessä ja julkisen sektorin työntekijöiden eläköityessä lähivuosina erittäin voimakkaasti on tarpeen huolehtia siitä, että kaikkien palvelutuottajatahojen mahdollisuudet hyödynnetään tehokkaasti.

SUOMEN YRITTÄJÄT RY

Jussi Järventaus
toimitusjohtaja

Antti Neimala
johtaja