Valtion liikelaitoslain uudistamistyöryhmän mietintö

Valtiovarainministeriö

Yleisiä näkökohtia

Työryhmän tehtävänä on ollut valtion liikelaitoslain kehittäminen uuden perustuslain vaatimuksia paremmin vastaavaksi, lain rakenteen yksinkertaistaminen ja selkeyttäminen sekä kilpailuneutraliteetin parantaminen liikelaitosten toiminnan läpinäkyvyyttä lisäämällä.

Suomen Yrittäjät toteaa, että työryhmän asettamiselle on ollut selkeä tarve ja että uudistukselle asetetut tavoitteet ovat oikeansuuntaisia. Työryhmän ehdotukset ovat yleisesti ottaen kannatettavia, eräin jäljempänä seuraavin huomautuksin. Uudistusten toteuttaminen olisi omiaan terävöittämään liikelaitosten omistajaohjausta ja poistamaan rakenteellisia kilpailuongelmia.

Työryhmän mietinnön laatiminen hallituksen esityksen muotoon on jossakin määrin sitonut asioiden esittämistapaa mietinnössä. Ilmeisesti tästä syystä mietinnössä esitetyt arviot nykytilasta ovat melko suppeita. Esimerkiksi mietinnön sivulla 12 todetaan, että ”liikelaitostamisen vilkkain kausi lienee ohi”. Seuraavalla sivulla puolestaan arvioidaan, että valtion liikelaitosjärjestelmä on vakiinnuttanut asemansa osana valtiokokonaisuutta.

Mietinnössä ei myöhemminkään esitetä laajempaa analyysia liikelaitosten toiminnan tavoitteista ja asemasta eikä liikelaitosten toiminnan vaikutuksista kilpailuolosuhteisiin asianomaisilla markkinoilla. Jatkovalmistelussa tällaista lähestymistapaa on syytä syventää. Yksityisen yritystoiminnan kannalta on perusteltua edellyttää, että valtio keskittyy muuhun kuin liiketoimintaan. Valtion harjoittama liiketoiminta missä tahansa muodossa harjoitettuna aiheuttaa aina potentiaalisia ongelmia kilpailun toimivuudelle. Toisaalta liikelaitoksilla voi olla sellaisia yhteiskunnallisia tehtäviä, joiden hoitamiseen valtion organisaatio saattaa olla tarkoituksenmukaisin ratkaisu.

Toinen seikka, jota ei mietinnön rakenteesta johtuen juuri vaikuta pohditun mietintöä valmisteltaessa, liittyy regulaatiovallan ja liikelaitosten omistajaohjauksen väliseen suhteeseen. Ei ole ongelmatonta, että sama ministeriö sekä vastaa toimialan säännösvalmistelusta että käyttää yhden markkinoilla toimivan osapuolen kohdalla omistajaohjausvaltaa. Tavoitteena tulee olla tilanne, jossa eri intressit eivät nykyisissä määrin pääse sekoittumaan toisiinsa. Sanottu koskee luonnollisesti myös osakeyhtiömuodossa tapahtuvaa toimintaa, mutta se ei vähennä kysymyksen merkitystä liikelaitoslain jatkovalmistelussa.

Huomautuksia mietinnössä käsitellyistä asiakokonaisuuksista

Mietinnössä esitetty nykytilan arviointi

Kuten jo edellä on todettu, nykytilan arvio on melko suppea peruskysymysten osalta ja rajoittuu kuvailemaan ilmiötä. Liikelaitosten olemassaolon oikeutus otetaan annettuna esittämättä johtopäätöksen tueksi erityisen painavia perusteita. Kilpailun toimivuuden kannalta on syytä korostaa, että valtion on noudatettava pidättyvyyttä varsinaisen liiketoiminnan harjoittamisessa. Liikelaitoksen perustaminen puolestaan edellyttää aina selviä yhteiskuntapoliittisia syitä, joilla voidaan perustella toimiminen muussa kuin yhtiömuodossa. Kutakin perustettua liikelaitosta pitää tämän mukaisesti seurata, jotta markkinatilanteen muutokset voidaan ottaa huomioon.

Mietinnössä todetaan liikelaitosten ohjauksen olevan liian kirjavaa eri ministeriöissä. Tavoitteena tulisi mietinnön mukaan olla liikelaitoksen ohjauksen kokoaminen mahdollisimman laajalti asianomaiseen ministeriöön. Tässä yhteydessä on syytä huomata se yllä mainittu ongelma, jonka aiheuttaa toimialan sääntelyvastuun ja omistajaohjauksen keskittyminen samaan ministeriöön. Keskittymisestä aiheutuu helposti ongelmia sekä normiohjauksen uskottavuudelle että eri markkinaosapuolten neutraalille kohtelulle.

Mietinnön mukaan liikelaitosten erityistehtävien rahoituksen, kustannusten sekä hinnoittelun heikko läpinäkyvyys vaarantaa valtion ohjauksen, liiketaloudellisen toiminnan uskottavuuden ja kilpailuneutraliteetin. Kilpailun kannalta tämä on yksi liikelaitosten toiminnan peruskysymyksistä, ja tehdyt muutosehdotukset ovat oikeansuuntaisia.

Liikelaitosten tuloverotuksen todetaan mietinnössä olevan alempi kuin vastaavien osakeyhtiöiden, sillä valtion liikelaitokset eivät maksa valtiolle tuloveroa. Liikelaitokset ovat tulouttaneet voitoistaan valtion budjettiin 56 %, eli 653,2 miljoonaa euroa vuoteen 2000 mennessä. Jotta liikelaitosten toiminta olisi mahdollisimman läpinäkyvää, mietinnössä olisi tullut ainakin pohtia liikelaitosten saattamista myös valtionverotuksessa samaan asemaan kuin muut markkinoilla toimijat. Samaan lopputulokseen valtiontalouden kannalta voidaan päästä tuloutusvaatimuksen kautta, mutta tuloutusvaatimuksen mitoittamiseen vaikuttavat monet muutkin tekijät ja niinpä on esimerkiksi vaikea verrata liikelaitoksille asetettavaa todellista tuottovaatimusta alan yritysten normaaleihin tuottovaatimuksiin.

Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset

Omistajaohjausta ehdotetaan mietinnössä kehitettäväksi mm. liikelaitoksen hallituksen kokoa ja kokoonpanoa koskevia säännöksiä muuttamalla. Hallitustyöskentelyn ja hallituksen kokoonpanon lähentäminen normaalin yrityksen vastaavaan tilanteeseen on kannatettavaa. Toimitusjohtajien ei tulisi voida toimia hallituksen jäseninä liikelaitoksissa mietinnössä esitetyistä syistä johtuen.

Liikelaitosten erillisrahoituksen läpinäkyvyyden parantamista koskevat ehdotukset ovat kannatettavia. Mietinnössä ja tehdyissä ehdotuksissa keskitytään kahteen kysymykseen eli valtion budjettirahoituksen läpinäkyvyyteen ja kilpailuetuun, jonka liikelaitos saa hankkiessaan budjetin ulkopuolista rahoitusta. Suomen Yrittäjät kiinnittää kuitenkin valtiovarainministeriön huomion siihen, että kilpailuetua voi koitua myös muussa lainsäädännössä olevien määräysten tulkinnasta. Konkreettisena esimerkkinä viittaamme lausuntoon liitettyyn kirjeeseen, jossa Tieliikelaitos on – valtiovarainministeriön tulkintaa viitaten – katsonut, ettei sen ole tarpeen asettaa maa-aineslain 12 §:ssä tarkoitettua vakuutta. Jatkossa on poistettava kilpailun vääristymien mahdollisuudet myös muista kuin liikelaitosten toimintaa suoranaisesti sääntelevistä säädöksistä.

Yksityiskohtaiset perustelut ja säännösehdotukset

Mietinnön sivulla 34 todetaan liikelaitoksen ohjausta koskevaan lain 7 §:ään liittyen, että asian ongelmallisuudesta huolimatta ehdotetaan edelleen säädettäväksi, että liikelaitokselle asetettaisiin etukäteen tuloutustavoite. Kuten edellä on todettu, tuloutustavoite liittyy myös toiminnan läpinäkyvyyteen ja kysymykseen liikelaitosten käsittelystä valtionverotuksessa. Kilpailuneutraliteetin turvaaminen edellyttää, että tuloutustavoitetta ei voida käyttää ainakaan läpinäkyvyyden heikentämiseksi.

Tuloutustavoitteesta saattaa myös seurata painetta mahdollisen erityisaseman hyödyntämiseen markkinoilla, jotta asetetussa tavoitteessa voitaisiin pysyä. Tämän vuoksi olisi järkevää, että omistaja voisi joustavasti luopua asetetusta tuloutustavoitteesta, mikäli siihen on perusteltua syytä. Mietinnössä ei käsitellä kysymystä mahdollisuudesta muuttaa tuloutustavoitetta olosuhteiden muuttumisen johdosta, joten asiaan on syytä kiinnittää huomiota jatkovalmistelun yhteydessä.

Ohjausta koskevan lain 7 §:n perusteluissa todetaan myös se, että lakiin ehdotetaan otettavaksi valtioneuvoston ohjaustoimivaltaa koskeva säännös. Jonkinlainen säännös on varmastikin tarpeen, mutta nyt ehdotettu säännös vaikuttaa liian avoimelta muotoilultaan, koska valtioneuvoston valtaan antaa ohjeita ja määräyksiä ei ole ehdotettu mitään rajoituksia. Valtioneuvosto ei esimerkiksi voine antaa määräyksiä tai ohjeita, jotka olisivat ristiriidassa eduskunnan hyväksymien liikelaitoksen keskeisien palvelutavoitteiden kanssa.

Lain voimaantulosta todetaan sivulla 43, että laitoskohtaiset lait tulisi uudistaa yhden vuoden siirtymäaikana yleislain uudistamisesta. Seuraavalla sivulla taas todetaan, että siirtymäaika olisi kaksi vuotta. Asiassa lienee tapahtunut jokin sekaannus.

Lopuksi

Ongelmallista jatkon kannalta on, että laitoskohtaisten lakien arviointia ei ole voitu tehdä samalla kuin yleislain muutostarpeet on kartoitettu. Jatkovalmistelussa onkin huolehdittava siitä, että laitoskohtaisten lakien muuttamiseen ryhdytään ripeästi ja että työssä sitoudutaan samoihin tavoitteisiin kuin yleislain muuttamiselle on asetettu.

SUOMEN YRITTÄJÄT RY

Jussi Järventaus
toimitusjohtaja

Antti Neimala
johtaja