Työ- ja elinkeinoministeriön lausuntopyyntö

Työ- ja elinkeinoministeriö on pyytänyt lausuntoja työryhmämietinnöstä koskien hallituksen esityksestä hankintalain, erityisalojen hankintalain sekä rikosrekisterilain 6 b §:n muuttamisesta.

Suomen Yrittäjät on antanut hyvän ja kattavan lausunnon aiheesta lausuntopalvelusssa. Rauman Yrittäjät on tänään tukenut sekä tätä kyseistä lausuntoa että Satakunnan Yrittäjät ry:n samasta aiheesta antamaa lausuntoa. Nostamme tähän muutamia tärkeitä kohtia näistä lausunnoista ja mielipiteistä.

Yleistä
Esityksen toteutuessa kilpailu tulee lisääntymään terveellä tavalla ja kuten kaikki yrittäjät hyvin ymmärtävät, terve kilpailu yleensä tuo säästöjä, joten on hyvin todennäköistä, että se auttaa myös hallituksen säästötoimenpiteitä onnistumaan. Esityksellä on hyvät mahdollisuudet tukea yritysten kilpailukykyä tulevaisuudessa, mikä taas onnistuessaan kasvattaa verotuloja. On kuitenkin tunnustettava se tosiseikka, että hallitusohjelman tavoitteet voidaan saavuttaa vain, jos kilpailun määrä lisääntyy muutosten myötä. Oleellista on, uudistaako laki hankintayksiköiden toimintatapoja. Mikäli niillä ei ole tahtoa uudistaa hankintapolitiikkaansa, mikään lakihanke ei täysin pysty estämään kilpailua vääristäviä toimia.

Hankintojen valmistelu
Markkinakartoituksen ja kilpailun lisääminen edistävät tarjonnan kasvua ja kustannustehokkuutta. Siksi on tärkeää, että hankintalain uudistus tukee tätä tavoitetta inhouse-yhtiöiden liiallista käyttöä rajaamalla. Näin se ohjaa hankintoja avoimempaan kilpailuun. Markkinaehtoisten palveluiden parempi hyödyntäminen voi tuoda merkittäviä säästöjä ja innovaatioita, kuten KKV:n selvitys osoittaa. Tärkeää on kuitenkin varmistaa hankintaprosessien pysyminen hallinnollisesti sujuvina ja käytännönläheisinä.

Koemme ehdotetun uudistuksen kannustavan markkinakartoituksen laajempaan hyödyntämiseen, mikä mahdollistaa parempaa ymmärrystä markkinatilanteesta ennen hankintaa ja toimii näin kilpailua edistävänä toimena. Se myös vähentää inhouse-yhtiöille ilman riittävää vertailua automaattisesti kohdistuvia hankintoja. Omistusosuusvaatimuksen nostaminen 10 prosenttiin rajoittaa keinotekoisia omistusjärjestelyitä, joilla on nyt vältelty kilpailutusta.

Samanaikaisesti tämä luonnollisesti lisää huolellisemman hankinnan valmistelu tarvetta sekä markkinoiden arviointia. Tämä on omalta osaltaan edistämässä kilpailun toteutumista. Kun hankintamenettelyjen säännöt täsmentyvät, ne edellyttävät entistä läpinäkyvämpää ja systemaattisempaa hankinnan valmistelua.
Katsommekin ehdotetun muutoksen vahvistavan kilpailua, edistävän markkinoiden toimivuutta ja parantavan julkisten varojen tehokasta käyttöä. Aina kun pohditaan palveluiden tai tavaroiden hankkimista omalta inhouse-yhtiöltä pitäisi kaikkien hankintayksiköiden tehdä tuotantotapa-analyysit.

Kilpailutusten lisääntyminen vähentää myös tehottomuutta, koska inhouse-yhtiöt ovat usein markkinaehtoisia toimijoita kalliimpia. Näin voidaan myös, ainakin pidemmällä aikavälillä saavuttaa myös säästöjä.

Markkinoiden tarjonta ja sen arviointi
Koska kuntien ja hyvinvointialueiden olisi esityksen mukaan arvioitava markkinoiden tarjonta huolellisemmin ennen päätöksiä, koemme hankintojen avoimuuden lisääntyvän ja näin tuovan veronmaksajien rahankäytölle läpinäkyvyyttä. Inhouse-yhtiöiltä tehdään suorahankintoja sadoilla miljoonilla euroilla vuosittain, mutta näiden toimintaa ei verorahojen tehokkaasta käytöstä voi todistaa, koska ne eivät kuulu julkisuuslain piiriin. Julkisuuslakityöryhmän mietinnön ehdotuksen mukaisesti in-house-yhtiöt tulisi saattaa julkisuuslain piiriin, jotta julkisten varojen käytön vastuullisuus voidaan varmistaa.

Kilpailutuksen lisääntyminen kannustaa palveluntarjoajia kehittämään kustannustehokkaampia ja laadukkaampia ratkaisuja. Näin myös on todennäköistä, että erilaiset innovaatiot lisääntyvät, mikä omalta osaltaan tuo tuottavuudelle kasvua. Yleisimmät tarjoamisen esteet julkisissa hankinnoissa liittyvät tällä hetkellä siihen, että tarjouspyyntö suosii tiettyä toimittajaa, sopimusehdot ovat liian rajoittavia ja vaatimukset tarjoajalle ovat kohtuuttomia. Tämä rajoittaa kilpailun syntymistä, osin keinotekoisesti. Suurin osa näistä ongelmista olisi ratkaistavissa siten, että kaikissa kansalliset kynnysarvot ylittävissä hankinnoissa tehtäisiin markkinakartoitus, mielellään myös markkinavuoropuhelu.

Poikkeuksia on järkevä harkita tietyille erityistehtäviä hoitaville sidosyksiköille ja pienille kunnille, mutta niiden tulee olla rajattuja ja tarkasti perusteltuja, jotta ne eivät heikennä kilpailun lisäämisen ja kustannussäästöjen tavoitteita.

Ehdotetut muutokset lisäävät hankintojen avoimuutta tarkoituksenmukaisella tavalla, jos ne kohdistetaan oikein. Kuten kaiken julkisen rahan käytön, myös inhouse-hankintojen ja suorahankintojen läpinäkyvyyttä tulee parantaa. Se on tärkeää paitsi kilpailun, myös julkisten varojen tehokkaan käytön kannalta. Samalla on kuitenkin varmistettava, ettei hankintayksiköille aseteta tarpeettoman raskaita hallinnollisia velvoitteita.

Hankinnan jakaminen osiin
Jakaminen on usein tehokkain tapa lisätä kilpailua, kun se toteutetaan järkevästi, koska tällöin myös pk-yritykset pystyvät tarjoamaan. Onkin tärkeää, että hankintayksikkö perustelee selkeästi mahdollisen osiin jakamatta jättämisen.

Suomen Yrittäjät nostaa esiin tärkeän asian käytännön hankintatoimesta. Joissakin kohdin osiin jakamista on vältetty systemaattisesti, jopa satojen miljoonien eurojen kokoisissa elintarvikehankinnoissa. Tällainen keinotekoinen kilpailun rajoittaminen skaalaetujen nimissä on väärin ja heikentää entisestään vähäistä kilpailua. Siksi yhdymme Suomen Yrittäjien esitykseen, että osiin jakamiseen liittyviä säännöksiä sovellettaisiin EU-kynnysarvojen sijaan kaikkiin kansalliset kynnysarvot ylittäviin hankintoihin. On tarpeellista myös kehittää oikeussuojaa siltä osin, että osiin jakamisesta tai jakamatta jättämisestä voisi jatkossa valittaa 146 §:n muutosten myötä.

Keskeinen keino tarjousten määrän lisäämiseen ja säästöjen saamiseen on kilpailun lisääminen julkisissa hankinnoissa. Kokemuksen mukaan nykylainsäädännön kaltainen vapaaehtoinen markkinakartoitus ei ole riittävällä tavalla edistänyt markkinatuntemuksen kasvattamista. Laadukkaasti toteutetut aidot markkinavuoropuhelut ovat nykyisen valitettavasti enemmänkin poikkeus kuin sääntö. Esityksen markkinakartoitukseen liittyvät kirjaukset ovat oikeansuuntaisia, mutta tavoitteeseen nähden riittämättömiä. Esityksessä tulisikin markkinatuntemuksen edistämisen osalta muotoilla se paremmin.

Osiin jakamisen edistämiseen liittyen Suomen Yrittäjät toteaa, että Euroopan tilintarkastustuomioistuimen julkisia hankintoja koskeneen raportin (28/2023) mukaan pk-yritysten osallistuminen julkisiin hankintoihin on Suomessa vähentynyt vuosien 2016–2021 aikana, kun useimmissa jäsenvaltioissa määrä oli pysynyt vakaana.

Vähimmäisomistusvaatimus
Tämän vaatimuksen koskeminen myös mahdollisia tytär- ja osakkuusyhtiöitä on tärkeää, näin 10 prosentin vähimmäisomistusvaatimusta ei voida kiertää keinotekoisilla ketjuttamisilla.

Sidosyksiköiden omistusosuuden vähimmäisvaatimus tulee ulottaa koskemaan myös jätehuollon toimialaa. Jätehuollon toimialalla kuntien omistamien yhtiöiden asema on merkittävä sekä lakisääteisten tehtävien hoitamisessa että markkinoilla. Toimialan kilpailuneutraliteettiongelmia on tarkasteltu useiden hallitusten aikana. Kuntien omistamat jäteyhtiöt ovat vääristäneet kilpailua, mihin hallitus on nyt sitoutunut eri toimin puuttumaan. Muutoksen myötä pk-yritysten mahdollisuudet osallistua julkisiin hankintoihin lisääntyisivät merkittävästi, mikäli sidosyksikköhankinnat kilpailutettaisiin jatkossa avoimesti. Avoimuus ja kilpailun lisääntyminen tarjoaisivat pk-yrityksille paremmat mahdollisuudet päästä mukaan julkisiin hankintoihin, mikä puolestaan edistäisi alueellista elinvoimaa ja tukisi paikallista taloutta.

Lisääntynyt kilpailu tuo kustannussäästöjä
Pitkällä aikavälillä lisääntyvä kilpailu julkisissa hankinnoissa voi tuoda kustannussäästöjä koska kilpailu pakottaa tarjoajat parantamaan tarjouksiaan ja tehostamaan toimintaansa. Tämä hyödyttäisi julkista taloutta, kun hankinnat voitaisiin toteuttaa kustannustehokkaammin. Lisäksi pk-yritysten osallistumismahdollisuuksien parantaminen tukisi innovaatioiden syntymistä ja monipuolistaisi tarjontaa eri toimialoilla, mikä voisi johtaa parempiin ja laadukkaampiin palveluihin julkiselle sektorille. Tutkimusten mukaan yksityiset yritykset ovat usein toimialasta riippumatta julkisia inhouse-yhtiöitä tehokkaampia.

Pienten- ja keskisuurten yritysten osallistumismahdollisuuksia kasvattamalla voidaan tukea talouskasvua ja lisätä alueellista elinvoimaa. Julkisen talouden kustannussäästöjä ja positiivisia taloudellisia vaikutuksia muutokselle osoittaa osaltaan myös Kilpailu- ja kuluttajaviraston tekemä selvitys. Selvityksen mukaan 10 prosentin vähimmäisomistusvaatimus kohdistuisi erityisesti niille toimialoille, joissa on paljon alle 10 prosenttiosuuden omistuksia. Selvityksen mukaan näitä toimialoja on erityisesti yleis- ja taloushallinto sekä ICT ja tietohallinto.

On tärkeää, että kilpailun lisääminen jätehuollon toimialalla hyödyttää myös kuntalaisia. Nyt kun jätehuollon yksityiseltä sektorilta on siirtynyt pois kunnallisille jäteyhtiöille yli 100 miljoonan edestä liiketoimintaa, ovat samanaikaisesti kuntalaisten jätehuollon kustannukset nousseet. Vaikka kunnalliset jäteyhtiöt hoitavat kuntien lakisääteisiä tehtäviä on hyvä huomata, että samaan aikaan moni yhtiö kilpailee yksityisten jätehuoltoyritysten kanssa markkinoilla.

Siirtymäajat
Siirtymäaikoja tulee tarkastella sidosyksiköiden muutostarpeiden lisäksi myös yritysten näkökulmasta ja heidän kyvystänsä päästä tarjoamaan markkinoille avautuvia hankintoja. Palveluiden ja tavaroiden saatavuuden takaamiseksi on keskeistä, että yritykset pystyvät vastaamaan lisääntyvään kysyntään.

Kilpailu- ja kuluttajaviraston tekemässä tutkimusraportissa (2/2024) toteutettiin markkinatoimijoille suunnattu kysely, jossa kysyttiin esimerkiksi sitä, kuinka moni yritys olisi valmis laajentumaan ja laajentamaan toimintaansa, jos julkinen sektori korvaisi sidosyksikkötuotannon yksityisen sektorin tuotannolla. KKV:n raportin mukaan 488 kyselyyn vastanneesta yrityksestä suurimmalla osalla olisi valmius laajentaa toimintaansa, jos julkinen sektori hankkisi jatkossa tuotannon yksityisiltä yrityksiltä ja varsin suurella osalla yrityksistä olisi valmius välittömästi tuottaa vastaavat palvelut. On siis huomattava, että yrityksillä on kykyä ja valmiutta vastata potentiaalisesti lisääntyvään kysyntään siirtymäaikojen puitteissa.

Esityksen taloudellisten arvioiden mukaan muutoksen positiiviset vaikutukset olisivat todennäköisimpiä, jos hankittavat palvelut kilpailutettaisiin markkinoilta. Näkemyksemme mukaan myös liikevaihdoltaan pienempien sidosyksiköiden palveluiden kilpailuttamisessa markkinoilta voitaisiin saavuttaa niitä hyötyjä, joita muutoksella tavoitellaan.

Liikevaihdoltaan pienempien sidosyksiköiden tuottamat palvelut ovat mittaluokaltaan pk-yritysten kannalta kaikista houkuttelevampia ja kilpailun määrää voitaisiin parhaiten lisätä, kun pk-yritykset saataisiin paremmin osallistumaan julkisiin hankintoihin. Mielestämme liikevaihtoon perustuva poikkeus rajaisi tätä pk-yritysten mahdollisuutta ja voisi täten vaarantaa esityksen tavoitteet julkisen talouden säästöistä.

Mahdolliset poikkeukset lain asettamasta 10 prosentin vähimmäisomistuksen pääsäännöstä tulisi aina tarkastella tapauskohtaisesti. Sidosyksikköhankintojen väärinkäyttö on kasvanut laajaksi ongelmaksi ja heikentänyt yksityisten yritysten asemaa. Tästä syystä mahdollisten poikkeusten myöntäminen omistusvaatimukseen tulisi tarkastella viranomaisen toimesta ja selvittää mahdollisen poikkeuksen vaikutukset kilpailutilanteeseen.

KKV kantaa myös huolta pienten kuntien kohtalosta siten, että pienet kunnat joutuisivat jatkossa tuottamaan palveluita omana tuotantonaan tai mittakaavaltaan pienempänä yhteistyönä. Pienten- ja keskisuurten yritysten näkökulmasta pienet kunnat ja heidän tekemät hankinnat ovat houkuttelevimpia kokonaisuuksia päästä tarjoamaan julkisiin hankintoihin.

Pk-yritysten osallistumismahdollisuudet ovat parempia, jos myös pienet kunnat kilpailuttaisivat hankintojaan enemmän jatkossa. Sen lisäksi on huomioitava, että kaikenkokoisilla kunnilla, myös pienillä, on jatkossakin mahdollisuus hyödyntää yhteishankintayksiköitä ja hankintarenkaita skaalaetujen mahdollistamiseksi.

Turvallisuus ja huoltovarmuus
Lisäysehdotukset lain tavoitteisiin, hankinnan kohteen kuvaukseen ja harkinnanvaraisiin poissulkuperusteisiin ovat tarpeellisia ja parantavat turvallisuuden ja huoltovarmuuden huomioimista hankinnoissa. Kuten esityksessäkin on todettu, huoltovarmuus toteutuu ensisijaisesti erityislainsäädännössä.

Yksityisten yritysten ja julkisen sektorin välinen yhteistyö on keskeinen osa kansallista huoltovarmuutta. Yritykset vastaavat monista yhteiskunnan kannalta keskeisistä ja välttämättömistä toiminnoista. Tästä syystä on erityisen tärkeää, että julkisissa hankinnoissa tarjoajalle asetetut huoltovarmuutta, tietoturvallisuutta tai turvallisuutta koskevat vaatimukset ilmoitetaan selkeästi tarjouspyynnössä ja hankintailmoituksessa.

Suorahankintojen ja sopimusmuutosten ilmoittamisvelvollisuuksiin liittyvät säännökset ovat nykyisellään epäjohdonmukaisia ja niitä on tarpeen täsmentää. Käytännön hankintatoimessa on myös ilmennyt, että hankintayksiköt eivät noudata suorahankintoja koskevaa lakisääteistä jälki-ilmoitusvelvoitetta, minkä seurauksena markkinoilta puuttuu tietoa toteutetuista suorahankinnoista. Julkisten hankintojen kehittämiseksi, harmaan talouden torjumiseksi sekä tarjoajien osallistumisedellytysten parantamiseksi tarvitaan lisää tietoa kilpailutuksista ja tämän tiedon keräämisessä jälki-ilmoitukset ovat keskeisessä roolissa. Ilmoitusvelvollisuuden laajentamisella ja täsmentämisellä voimme kasvattaa kilpailutilanteeseen liittyvää tietopohjaa ja arvioida markkinoiden toimivuutta paremmin.

Ehdotetut muutokset lisäävät hankintojen avoimuutta ja mahdollisesti lisääntyvä hallinnollinen taakka on vähäistä. Julkisten hankintojen tietovarantohankkeen edistyessä hankintatietoihin liittyvät prosessit tulevat tehostumaan ja automatisoitumaan.

Rauman Yrittäjät yhtyy Suomen Yrittäjien ja Satakunnan Yrittäjät ry:n tekemiin lausuntoihin, joista yllä oleva teksti on lyhennetty yhdistelmä.

Alkuperäiset lausunnot kaikkien osalta ovat nähtävissä https://www.lausuntopalvelu.fi/FI